У Китая обостряются бюджетные проблемы

Когда рост ВВП Китая оказывается ниже целевого показателя, сменяющие друг друга правительства полагаются на один и тот же инструмент – государственные расходы на инвестиции в инфраструктуру для стимулирования экономики. Но успех налогово-бюджетного стимулирования требует правильного понимания всех деталей его реализации.

Выделяются две проблемы. Первая – финансирование. Полагаясь на бюджетные расходы для поддержки достижения официальных намеченных темпов роста, китайские политики в то же время обеспокоены растущим коэффициентом правительственного левереджа и риском злоупотреблений на уровне местных органов власти. Поэтому неохотно финансируют инвестиции в инфраструктуру за счет общего государственного бюджета.

Вместо этого власти используют другие «бюджетные средства», в том числе облигации специального назначения местных органов власти (SPB) и доходы от продажи прав на землю. Такое финансирование дополняется «средствами, собранными собственноручно», получаемыми в основном за счет выпуска муниципальных облигаций, банковских займов и государственных предприятий.

Одной из поразительных особенностей структуры финансирования является то, что чем дороже источник, тем выше его доля в общем объеме финансирования. Таким образом, общий государственный бюджет, ничего не стоящий с точки зрения инвесторов, составляет небольшую долю. По моим оценкам, в 2021 году эта доля составляла 10,2%, а вклад центрального правительства – всего 0,1%. Средства, привлеченные от продажи гораздо более дорогих муниципальных облигаций, превысили 30% от общего объема финансирования инфраструктуры.

Опора на средства, привлеченные через рынок капитала и коммерческие банки, делает китайские инвестиции в инфраструктуру намного более затратными, чем это необходимо. И хотя выбранный Китаем подход защищает соотношение дефицита центрального правительства к ВВП, он ложится тяжелым бременем на бюджеты местных органов власти, особенно потому, что инвестиции в инфраструктуру, как правило, убыточны и не способны генерировать большие денежные потоки.

Но финансовое положение центрального правительства Китая намного сильнее, чем у местных органов власти. Фактически, центральное правительство постоянно имеет профицит бюджета, который в 2021 году составил комфортные 5,1% ВВП. Между тем, местные органы власти совокупно имели дефицит бюджета в размере 9,1% ВВП. Эта базовая модель сохраняется, даже если учитывать бюджетные трансферты местным органам власти. В то время как перекладывание бремени финансирования инвестиций в инфраструктуру на местные органы власти действительно препятствует риску злоупотреблений, высокие затраты, сложность и непрозрачность существующей структуры финансирования приводят к тому, что долги местных органов власти достигают неприемлемого уровня, и в конечном итоге центральному правительству это дорого обойдется.

Второе серьезное препятствие на пути эффективного осуществления экспансионистской фискальной политики в Китае заключается в негибкости местных органов власти, занимающихся выпуском SPB. Когда они были введены, SPB приветствовались как прозрачный способ финансирования инвестиций в инфраструктуру. И поскольку они относительно дешевы – по крайней мере, по сравнению со средствами, собранными собственноручно, – местные органы власти приняли их.

Но, опасаясь, что местные органы власти будут неправильно управлять выпуском облигаций SPB, центральное правительство ввело строгие правила их выпуска и использования. Во-первых, местные органы власти не могут выпускать SPB напрямую. Вместо этого они должны сообщать о своих инфраструктурных проектах и бюджетах правительствам провинций, которые затем отбирают предложения для представления центральному правительству. После одобрения проекта центральным правительством власти провинции выпускают облигации SPB и распределяют собранные средства соответствующей администрации более низкого уровня.

Однако к тому времени, когда средства поступят в соответствующие местные органы власти, они могут уже не соответствовать потребностям проекта, и ни местные органы власти, ни ответственные за строительство фирмы не смогут ничего поделать с этим несоответствием. Привлечение средств с рынка для заполнения пробела, как правило, не допускается.

Усиливая жесткость нынешних рамок, выделенные средства должны быть использованы в том же году, когда выдаются средства от SPB, что во многих случаях невозможно. И SPB должны быть погашены за счет доходов, полученных от финансируемых ими проектов. Из-за отсутствия гибкости значительная часть средств, привлеченных через SPB, в последние годы не была потрачена.

Китай прав, реагируя на рост ниже целевого уровня фискальной (и монетарной) экспансией. Но принятие решения о направлении политики – лишь первый шаг. Оставляя в стороне неэкономические жесткие ограничения, такие как политика нулевой терпимости к COVID-19, Китай должен также усилить реализацию путем устранения финансовых диспропорций и ограничений. В частности, центральному правительству следует рассмотреть возможность финансирования большей доли инвестиций в инфраструктуру за счет средств общего государственного бюджета и выпуска государственных облигаций, а также ослабления правил финансирования через SPB.

Copyright: Project Syndicate, 2022. www.project-syndicate.org

• 83
• 77