Анализ консолидированного бюджета: зависимость от Нацфонда растет

29 августа, 2024

Уже сейчас, в относительно благоприятный для стран-экспортеров нефти период, потолок трансфертов из Национального фонда (НФ) достиг рекордных значений. Поэтому наращивание изъятий в случае наступления кризиса на сырьевых рынках может привести к быстрому истощению активов НФ.

Наш анализ консолидированного бюджета за шесть месяцев 2024 года выявил большие расхождения между ненефтяным дефицитом, рассчитанным Министерством финансов РК и нами. Более того, это расхождение составляет почти Т3,5 трлн, и оно сложилось из-за признания прямых налогов нефтяного сектора в качестве ненефтяных налоговых доходов. Кроме этого, существуют и другие, по нашему мнению, расхождения, касающиеся неполноты расходов консолидированного бюджета.

Проблемы в бюджете известны, но они не решаются

В многоуровневой бюджетной системе Казахстана только республиканский, а также местные бюджеты являются самостоятельными и утверждаются. Государственный и консолидированный бюджеты используются исключительно в качестве аналитической информации. Однако республиканский бюджет не отражает затраты всего государственного сектора, эту роль должен выполнять именно консолидированный бюджет, отчет по исполнению которого публикуется на ежемесячной основе и который должен отражать финансовые результаты всего государственного сектора. С 2022 года в консолидированном бюджете МФ РК появляется значение ненефтяного дефицита – ключевого показателя фискальной политики для стран-экспортеров нефти. Его уровень сигнализирует о степени зависимости бюджета от сырьевых доходов, а поэтому критически важно отслеживать его уровень, который должен с течением времени уменьшаться.

Однако в отношении консолидированного бюджета существуют серьезные замечания. Во-первых, он является лишь аналитическим документом, который не утверждается Парламентом. Конечно, он представляет определенную ценность в целях анализа макроэкономической политики Казахстана, но у данного документа отсутствует статус влияющего на принятие решений. Во-вторых, как мы отмечали в нашем предыдущем отчете за 2023 год, он не соответствует международным стандартам в плане полноты отражения доходов, расходов и других важных элементов. В-третьих, консолидированный бюджет содержит неполные данные по ненефтяному дефициту – ключевому его показателю.

Мониторинг достоверно отраженной отчетности по бюджету – особенно главных ее элементов, относящихся к нефтяным доходам, изъятиям из НФ, внебюджетным расходам государственного сектора, финансируемым за счет НФ – должен проводиться регулярно. В этом отчете нами снова предпринимается попытка через некоторые корректировки, достоверно и полноценно отразить доходы и расходы всего государственного сектора для получения целостной картины состояния государственных финансов. Мы уже неоднократно упоминали про проблемы в бюджете, которые фактически привели к кризису, и в нашем предыдущем отчете, и в других работах. В то время как проект Бюджетного Кодекса, который должен был содержать в себе необходимые изменения, не включает их, проблемы не были решены, а продолжают нарастать.

Продолжают сохраняться проблемы с дефицитом бюджета

Согласно данным по консолидированному бюджету, предоставляемым МФ РК, для консолидированного бюджета страны характерны постоянные дефициты, за исключением 2018 года. Стоит отметить также, что по первоначальным данным МФ РК, которые были актуальны на дату написания нашего предыдущего отчета (март 2024 года), общий дефицит бюджета составлял Т557 млрд, который был в дальнейшем пересмотрен до небольшого профицита в Т232 млрд из-за корректировок в сторону увеличения иных поступлений и доходов, не запрещенных законодательством РК.

В отношении бюджетных дефицитов мы видим несколько проблем, которые касаются как исполнения бюджета, так и представления итоговых цифр. Во-первых, несмотря на благоприятную конъюнктуру нефтяного рынка в последние годы с относительно высокими котировками, контрцикличные фискальные правила не соблюдались. В то время как бюджет получал повышенные поступления в виде налогов нефтяного сектора, это не привело к профицитному консолидированному бюджету. Государственные расходы продолжали расти, в 2023 году даже двузначными темпами, приводя к перегреву экономики и к ее некачественному росту. Государственные расходы продолжили расти и в первое полугодие 2024 года, что вкупе с недобором налогов привело к усилению дефицита. В то время как по данным МФ РК по итогам 6 месяцев 2024 года общий и ненефтяной дефициты сократились год к году, это все еще дефицит.

В таблице ниже мы собрали доходы и затраты консолидированного бюджета по итогам первого полугодия 2023 и 2024 годов, представленные МФ РК. Внимание привлекает значительный (62%) рост неналоговых доходов в текущем году. Причина заключается в резко возросших доходах от государственной собственности, которые в этом году выросли с Т72 млрд до Т383 млрд. Это связано с ростом дивидендов от республиканской собственности, которые составили Т269 млрд. Вероятно, дивиденды были увеличены государством на фоне продолжающегося высокого дефицита бюджета и низких налоговых доходов первого полугодия. Такие меры были вызваны продолжающимся недобором налогов в республиканском бюджете. Как мы отмечали в нашем предыдущем отчете, авансирование налогов бизнеса, возврат НДС во многом решили бюджетные проблемы прошлого года, но действительно негативно отразились на налоговых сборах этого года.

Такое резкое увеличение неналоговых доходов бюджета за счет денег, полученных от государственных компаний, вызывает вопросы. С одной стороны, правительство вкладывает деньги в госкомпании, чтобы поддержать их на плаву из-за низких цен и тарифов на внутреннем рынке. С другой стороны, правительство забирает деньги госкомпаний, хотя полноценно рентабельных и несубсидируемых госкомпаний очень мало.

Несмотря на то, что затраты консолидированного бюджета за 6М2024 выросли на 4% г/г, в то время как по итогам 2023 года рост был 21% г/г, нельзя сказать, что ситуация в текущем году значительно улучшилась. Это связано, в первую очередь, с очень высокой базой прошлого года, которая подразумевала по крайней мере сохранение госрасходов на том же уровне. Однако при росте расходов на 4% г/г, налоговые доходы бюджета снизились на 3% г/г, что представляет собой негативную тенденцию. Как было сказано ранее, ситуацию ростом дефицита бюджета спасли искусственно завышенные неналоговые доходы бюджета.

Во-вторых, текущие уровни дефицитов – и нефтяного, и ненефтяного – не отражают объективной картины и сильно занижаются через несоответствующую классификацию доходов и расходов консолидированного бюджета, а также неполное отражение всех расходов. Так, по нашим расчетам и корректировкам, общий дефицит консолидированного бюджета превышает значения отчетности МФ РК более чем на Т500 млрд за 6М2024. По ненефтяному дефициту разрыв еще выше – согласно нашим расчетам, он составляет более Т5 трлн, тогда как ненефтяной дефицит МФ РК всего около Т1,6 трлн. Эти Т5 трлн ненефтяного дефицита составляют почти 10% к ВВП за первое полугодие, и при сохранении текущих подходов могут привести к рекордным значениям предыдущего года к концу 2024 года (ненефтяной дефицит – Т11,6 трлн в 2023).

Рост неналоговых доходов, по нашим расчетам, был еще выше (76,9%), поскольку мы произвели корректировку, связанную с поступлениями в ГФСС и ФСМС.

Увеличение и высокие показатели ненефтяного дефицита, или разницы между государственными расходами и доходами ненефтяных секторов, отражают очень низкий уровень налоговых ненефтяных доходов бюджета, что связано с низким уровнем собираемости налоговых доходов и с недостаточным развитием несырьевых секторов. При резком изменении цен на сырье высокий уровень ненефтяного дефицита повлечет снижение государственных доходов, ухудшение платежного баланса, обесценение национальной валюты и импортную инфляцию. Высокие показатели ненефтяного дефицита, кроме того, что увеличивают уязвимость экономики от внешних факторов, являются неполными. Основной причиной большого расхождения между нашими расчетами и расчетами МФ РК является сумма прямых налогов от организаций нефтяного сектора, которые считаются МФ РК как ненефтяные налоговые доходы.

Полная версия здесь