Бюджет Казахстана должны распределять не президент и правительство, а парламент

Миннацэкономики разработало проект нового Бюджетного Кодекса Казахстана. Это необходимость, о которой неоднократно говорили, как международные организации, так и местные эксперты. Но, похоже, проект этого документа нельзя назвать кардинально другим.

Когда речь идет о проблемах инфляции и процентных ставок в Казахстане, то мы не раз отмечали, что в таких нефтяных недиверсифицированных странах, как Казахстан контрцикличные бюджетные правила играют главную роль в макроэкономической политике государства. Поэтому мы ожидали, что новый кодекс уделит особое внимание этой проблеме, а также в целом начнет применять лучшие мировую практику. Однако, на данный момент этого не произошло.

Сегодня есть два ключевых законодательных документа, которые регулируют бюджетную политику в стране – Бюджетный Кодекс и Концепция управления государственными финансами. За последние семь лет МВФ, ВБ и ОЭСР провели ряд глубоких исследований бюджетной системы Казахстана и подготовили множество отличных рекомендаций, доступных на их сайтах. К сожалению, лишь малая часть этих рекомендации была реализована, а бюджетная политика и законодательство в Казахстане продолжают существенно отставать от лучших мировых практик. Кроме того, текущую бюджетную политику активно критиковал Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, а теперь и Высшая Аудиторская Палата.

Также вызывает серьезные вопросы то, что на сегодня регулирование бюджетной политики в Казахстане разделено между двумя ключевыми документами – Кодексом и Концепций. Кодекс утверждается как парламентом, так и президентом, а Концепция утверждается только президентом. По нашему мнению, наличие отдельной Концепции создает значительный конфликт интересов и непозволительно снижает роль парламента в бюджетной системе. Конфликт интересов, возникающий из-за Концепции, заключается в том, что глава государства регулярно инициирует рост бюджетных и внебюджетных государственных расходов, что создает прямой конфликт интересов, поскольку для исполнения своих инициатив в части расходов глава государства своими указами может изменять бюджетные правила.

В целом, содержание и цели Концепции управления государственными финансами не соответствуют мировым практикам. По своей сути данный документ совмещает в себе три разных документа. Во-первых, большую часть документа занимают планы правительства по бюджетной реформе в Казахстане. Обычно такие планы являются внутренним документом правительства и нет необходимости утверждать их указом президента или законом через парламент. Помимо этого, в Концепции достаточно подробно описываются бюджетные правила в целом, а также устанавливаются среднесрочные планы по ключевым бюджетным параметрам (по дефициту, по уровню государственного долга, и так далее), что в соответствии с лучшей мировой практикой должно утверждаться в двух отдельных бюджетных документах, которые обязательно должны проходить через парламент. Например, бюджетные правила, вместе с долгосрочными цифровыми ограничениями или параметрами должны быть установлены в бюджетном законодательстве высокого уровня. В случае с Казахстаном этим документом является Бюджетный Кодекс. С другой стороны, согласно международной практике, среднесрочные планы по параметрам бюджета и Национального Фонда должны включаться в отдельный документ, определяющий Среднесрочную Бюджетную Стратегию, в которой среднесрочное планы по бюджетным параметрам должны быть установлены в соответствии с макроэкономическими прогнозами, а также в строгом соответствии с бюджетными правилами, описанными в Бюджетном Кодексе. Затем, на основании среднесрочной стратегии утверждается детальный государственный бюджет на следующий год. И наконец, в соответствии с лучшей мировой практикой, Среднесрочная Бюджетная Стратегия обязательно должна быть утверждена парламентом, что входит в прямое противоречие с Концепцией, в которой есть очень важные элементы бюджетной стратегии и которая утверждается только президентом республики.

По нашему мнению, необходимо изменить структуру главных законодательных документов по бюджетной политике. Главным бюджетным документом остается Бюджетный кодекс. Затем законом должна утверждаться Среднесрочная Бюджетная Стратегия (medium-term budget framework). И наконец, законом утверждается детальный республиканский бюджет на следующий год. Важным изменением Бюджетного Кодекса также должно стать то, что все ключевые бюджетные документы и законы должны утверждаться как парламентом, так и президентом. Бюджетный Кодекс должен запретить менять бюджетную политику государства указами президента, чтобы избежать конфликта интересов, описанного выше. Абсолютно все изменения в бюджетной политике Казахстана должны проходить через парламент.

Также, с учетом слабой диверсификации и высокой сырьевой зависимости экономики Казахстана, в Бюджетном Кодексе и Бюджетной Стратегии особое внимание должно уделяться жестким бюджетным правилам и дисциплине по их исполнению. Помимо этого, текущий Бюджетный Кодекс сильно перегружен детальными процедурными вопросами по бюджетному процессу, что не является нормальным для законодательных документов такого уровня. Бюджетный Кодекс должен содержать только принципы и правила по организации бюджетного процесса и по организации внутреннего контроля по бюджетному процессу. Детальные процедуры должны быть утверждены лишь на уровне соответствующего уполномоченного органа в соответствии с правилами и принципами, описанными в Бюджетном Кодексе (Бюджетное законодательство, основанное на 4 принципах). К сожалению, проект нового Бюджетного Кодекса продолжает практику детального описания процедурных вопросов, но по-прежнему не выдвигает жёстких требований по переходу бюджетных понятий, классификаций, и учета в соответствии международными стандартами. Такое положение вещей позволяет исполнительной власти изменять их по своему усмотрению нормативными документами, что может привести к искажению и манипуляциям с бюджетной информацией и к другим негативным последствиям.

Сегодня всем профессионалам хорошо известно, что учет и отчётность, исполняемые по кассовому методу, неправильно отражают финансовое состояние любой организации, как государственной, так и частной. Именно поэтому само государство требует, чтобы все коммерческие организации Казахстана использовали международные стандарты учета (МСФО), где вместо кассового метода используется метод начисления. Однако, даже используя международно-признанный принцип начисления, правительство исполняет его избирательным путем, поскольку нет требования по полному соблюдению международных стандартов учета и отчётности в бюджетной системе.

Например, на заседании Высшей аудиторской палаты рассмотрены итоги государственного аудита консолидированной финансовой отчетности республиканского бюджета (КФО РБ) за 2022 год. Выяснилось, что необъективное отражение финансовых инвестиций, бюджетных кредитов, и государственного долга приводит к недостоверности представления в КФО РБ чистых активов государства на сумму более 13 трлн тенге! На сегодня при таких колоссальных расхождениях данная отчётность полностью теряет свой смысл и парламент не имеет рычагов, чтобы исправить такую ситуацию. К сожалению, проект нового Кодекса не изменяет такое положение вещей.

Другим примером некорректного использования бюджетных понятий является определение сути трансфертов из Национального Фонда в Республиканский бюджет. В соответствии с международными стандартами, трансферты из Нацфонда в бюджет (неважно гарантированный или целевой трансферт) используются только для покрытия дефицита бюджета. Однако, в текущем законодательстве целевые трансферты из Нацфонда, утверждаемые президентом, выделяются на развитие критической инфраструктуры и реализацию проектов общестранового значения. К сожалению, в проекте нового Кодекса данная неверная практика продолжается несмотря на то, что это противоречит сути трансфертов из Нацфонда и мешает созданию полноценной бюджетной системы в стране. В частности, МВФ и ВБ неоднократно подчёркивали, что выделение целевых трансферов не рекомендуется, поскольку на них не распространяются бюджетные правила, ограничивающие трансферты из Нацфонда. Более того, ключевым принципом правильного составления государственного бюджета является то, что в бюджетном процессе абсолютно все государственные расходы и инвестиции должны одинаково конкурировать за ограниченные государственные средства. Не должно быть никаких исключений из стандартной процедуры расстановки приоритетов в распределении государственных ресурсов (в обход парламента в виде целевых трансфертов из Нацфонда), поскольку это автоматически нарушает целостность бюджетной политики в стране.

Крайне важно, чтобы бюджетная система полностью перешла на международные стандарты учета и отчётности. Такой подход повысит прозрачность, полноценность, и достоверность бюджетных планов и отчётов по их исполнению. Также это исключит «креативные» подходы, когда вместо соблюдения бюджетной дисциплины могут корректироваться нормативные документы по понятиям, учету, и отчётности.

На сегодня парламент Казахстана утверждает и контролирует только Республиканский бюджет, который обеспечивает лишь частичный охват всех расходов и доходов органов государственного управления. Само правительство признает данную проблему. Но передовой зарубежный опыт показывает необходимость перехода к составлению консолидированной финансовой отчетности государства, включающей государственный и квазигосударственный сектора на республиканском и местном уровнях, а также Национальный фонд и внебюджетные фонды (ГФСС, ФСМС, ФПК, и так далее). Именно такая финансовая отчетность обеспечит целостную картину финансово-экономического положения страны. Например, согласно аудированной финансовой отчётности Национального Банка, в 2020 году (во время коронавирусного кризиса) он за счет денежной эмиссии профинансировал различные государственные программы на сумму 1,9 трлн тенге. Это эмиссионное финансирование государственных кредитов и расходов было произведено по решению президента без согласования с парламентом. Такое положение вещей создает четыре фундаментальные проблемы по осуществлению бюджетной и макроэкономической политики в Казахстане. Во-первых, такое финансирование государственных кредитов и расходов за счет эмиссии денег Нацбанком не включается ни в один бюджетный документ, включая аналитический консолидированный бюджет государства. То есть, по этим государственным затратам парламент не был проинформирован, как принималось такое решение и насколько эффективно было его исполнение. Поскольку эмиссионное финансирование Нацбанка не включается в бюджетные отчёты, в 2020 году это привело к очень большому искажению важных бюджетных параметров. Прежде всего это касалось ненефтяного дефицита консолидированного бюджета, который является одним из ключевых бюджетных показателей для недиверсифицированных стран – экспортеров нефти, таких как Казахстан. Такое искажение информации по ключевым бюджетным показателям очень негативно влияет на макроэкономическую политику государства и на долгосрочную устойчивость бюджетной системы.

Второй фундаментальной проблемой эмиссионного финансирования государственных кредитов и расходов является то, что такие дополнительные государственные затраты не охвачены бюджетными правилами, что делает их правила неполноценными, а во время кризиса они совсем теряют свой смысл.

Третьей фундаментальной проблемой эмиссионного финансирования государственных затрат является непрозрачность фискальных решений, принимаемых исполнительной властью, поскольку они осуществляются без утверждения и последующего контроля со стороны парламента и всей общественности. И наконец, как мы писали об этом в наших прошлых статьях, финансирование экономики за счет эмиссии денег Нацбанком напрямую противоречит денежно-кредитной политике самого Нацбанка, что приводит к росту темпов инфляции, процентных ставок, и высокой волатильности национальной валюты.

Полную версию можно прочитать здесь.

• 101
• 85