Центральная Азия плюс Азербайджан: риски и возможности

На прошедшей Консультативной встрече глав государств Центральной Азии принято единогласное решение о присоединении Азербайджана в качестве полноправного участника. Что это значит? Есть ли будущее у стратегических документов, подписанных на этой встрече? Значит ли все это, что страны региона решили не ждать внешнего организатора своей кооперации и осознали, что могут обойтись и без него. Об этом Exclusive.kz поговорил с Наргизой Умаровой, руководителем Центра стратегической связанности Института перспективных международных исследований УМЭД – аналитиком негосударственного научного учреждения «Bilim karvoni» (Узбекистан), Эльданизом Гусейновым, сооснователем политического форсайт-агенства «Nightingale Intelligence» (Казахстан), Куатом Домбаем, директором Центра изучения стран Центральной Азии С5 (Казахстан) и Умедом Хакимовым, независимым исследователем (Таджикистан).

Умед Хакимов:

– Это значимое событие. Логистические маршруты и торговые коридоры региона невозможно выстраивать без участия Азербайджана. Независимо от того, говорим ли мы о Центральной Азии или о более широких региональных проектах, страны, не имеющие выхода к морю, объективно зависят от того, чтобы Азербайджан был вовлечён в эти процессы. Поэтому его присутствие важно не только в узко центральноазиатском, но и в более крупном геоэкономическом контексте.

Центральную Азию всё чаще начинают воспринимать не как группу из пяти стран, а как более широкий и привлекательный региональный кластер. Другие государства стремятся стать частью этой архитектуры или, по крайней мере, теснее к ней примкнуть – и это само по себе говорит о росте значимости региона.

Однако есть и обратная сторона. Повестка, которая изначально формировалась внутри пяти центральноазиатских стран и касалась их внутренних интеграционных процессов, может отойти на второй план. Вопросы торговли, экспорта и логистики, вероятно, станут доминировать, вытесняя внутренние проблемы, которые долгое время были ключевыми для углубления интеграции в Центральной Азии.

Наргиза Умарова:

– Для меня пока нет полной ясности, каким именно будет формат взаимодействия стран Центральной Азии с участием Азербайджана. Хотим мы того или нет, но в классическом, устоявшемся понимании термин «Центральная Азия» обозначает пять государств. И Азербайджан не входит в эту пятёрку. С этой точки зрения включение внешнего актора в консультативную встречу многими коллегами было воспринято неоднозначно, и я до сих пор не до конца понимаю причины такого шага.

По моему ощущению, инициатива исходила от Ташкента: именно на ташкентском саммите было представлено это решение, и именно президент Мирзиёев его озвучил. Вероятно, дело в том, что в последние годы Узбекистан активно развивает стратегические проекты с Азербайджаном – транспортные, энергетические, промышленные. Среди всех стран региона именно с Азербайджаном сегодня идёт наиболее интенсивная кооперация.

Куат Домбай:

– Принятие Азербайджана выглядит логичным, потому что многие вопросы, обсуждаемые в рамках взаимодействия центральноазиатских государств, – прежде всего инфраструктурные и транспортные – в любом случае требовали участия Азербайджана. Поэтому с этой точки зрения расширение формата вполне обосновано.

Второй важный момент – это принятый документ по региональным рискам. Сам по себе этот тренд на коллективную оценку рисков и совместные действия по их предотвращению, включая трансграничные конфликты, кажется очень перспективным. Вовлечение Азербайджана усиливает такую кооперацию и может стать серьёзным плюсом.

Конечно, есть и вопросы. Региональные организации, которые имеют под собой устойчивый экономический или политический интерес, как правило, живут дольше. Но существуют темы, жизненно важные именно для стран Центральной Азии, – например, водная проблематика. Для Азербайджана она не является столь критичной. Поэтому есть сферы, где участие Азербайджана оправдано и логично, а есть темы, где его вовлечение может быть менее релевантным.

Эльданиз Гуссейнов:

– На самом деле с консультативными встречами всё достаточно просто: документ либо подписывается, либо нет. Мы это отчётливо видели по Договору о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве в Центральной Азии. Его изначально подписали только три страны, затем присоединилась четвёртая. Формат позволяет государству участвовать выборочно: присоединяться к тем документам, которые ему подходят, и оставаться в стороне, если нет.

То же касается и участия Азербайджана. Его лидер уже присутствовал на двух или трёх предыдущих консультативных встречах. Поэтому факт постоянного участия ещё не означает автоматического признания Азербайджана частью Центральной Азии.

С учётом того, что экономики всех пяти стран региона гораздо сильнее интегрированы в глобальные цепочки поставок, чем между собой, сотрудничество с внешними государствами выглядит вполне логичным. Это касается Афганистана, Азербайджана, Китая, России – через них мы выходим на крупные глобальные рынки. В ряде случаев экономические связи стран региона с внешними партнёрами даже теснее, чем друг с другом.

На этом фоне участие Азербайджана как постоянного участника консультативных встреч выглядит логичным – особенно с учётом того, что через него проходит выход на рынки Европейского союза. Но это не означает, что Азербайджан будет присоединяться ко всем документам, принимаемым в рамках этих встреч. И это не означает, что он автоматически становится частью Центральной Азии.

Если посмотреть на торговые потоки, есть ощущение, что торговля Азербайджана со странами Центральной Азии выше, чем его торговля с двумя другими странами Южного Кавказа – по крайней мере, с Арменией точно, и, вероятно, с Грузией тоже. То есть мы видим многовекторное позиционирование Азербайджана: географически – Южный Кавказ, политически и экономически – Центральная Азия, культурно – Тюркский мир. Это новая грань его многовекторной внешней политики.

– Мы неоднократно критиковали формат консультативных встреч за декларативность и отсутствие конкретных результатов. Но последняя – седьмая – встреча стала довольно содержательной. Появился целый пакет новых документов: концепция региональной безопасности, концепция рисков и угроз, поручение разработать комплексную стратегию развития транспортной системы Центральной Азии. Но возникает вопрос: существует ли механизм реализации всех этих инициатив?

Наргиза Умарова:

– По моим ощущениям, пока не все страны Центральной Азии готовы к этому. А если учитывать присутствие Азербайджана, то и его позицию придётся учитывать. Тем не менее, сигнал «давайте создадим секретариат» прозвучал. Также предложено повысить статус координаторов.

Напомню, институт национальных координаторов был создан два года назад именно для того, чтобы отслеживать выполнение договорённостей внутри «пятёрки». Уже тогда это рассматривалось как шаг к институционализации. Однако формат остаётся неформальным, и, на мой взгляд, не все государства региона готовы к полному переходу на институционные рельсы.

Что касается механизмов: появляются рабочие форматы, экспертные группы – именно они и формируют основу будущего механизма реализации. Скепсис действительно есть, но мы движемся в сторону институционализации. Просто для этого все страны должны быть готовы перейти на новый этап развития интеграции.

Умед Хакимов:

– Важно понимать, что интеграционные процессы могут развиваться двумя путями: сверху вниз и снизу вверх.

Модель «сверху вниз» предполагает заключение межгосударственных договоров на уровне глав государств, с последующей передачей обязательств исполнителям. Но формат консультативных встреч всегда отличался именно отсутствием жёстких рамок и обязательности. Не все документы подписываются всеми странами, и это воспринимается как норма. В этом, собственно, и заключалась уникальность консультативных встреч.

Нужно ли создавать наднациональный орган или институцию, которая будет всем управлять? На мой взгляд, нет. И, думаю, страны региона тоже понимают это. Сейчас интеграция развивается снизу вверх – через конкретные проекты в сферах образования, инноваций, торговли; через двусторонние, трёхсторонние и четырёхсторонние инициативы, а также через сотрудничество с внешними партнёрами.

Что касается практической реализации соглашений, то заниматься этим, как и раньше, будут национальные ведомства. Политические договорённости – в компетенции МИДов. Торговые соглашения будут курировать министерства торговли. И так далее – каждое государственное ведомство будет отвечать за свою сферу, как это и происходит сейчас.

Куат Домбай:

– Исторически интеграция чаще шла не путём ожидания «отстающих», а путём формирования ядра, к которому позже присоединялись остальные. Европейский союз начинался как союз угля и стали нескольких стран. НАТО тоже начиналось с небольшого состава, который затем расширялся.

В Центральной Азии сейчас аналогичная ситуация. Ясный интерес к интеграции демонстрируют Узбекистан, Казахстан и Азербайджан. Этого достаточно, чтобы сформировать ядро. Если эти страны начнут продвигать синхронизацию таможенных процедур, транспортных коридоров и других проектов, они создадут основу, к которой неизбежно присоединятся и Кыргызстан, и Туркменистан – экономические выгоды будут слишком очевидны, чтобы оставаться в стороне.

Экономика Казахстана и Узбекистана – это около 80–90% ВВП региона. Подключение Азербайджана формирует мощный интеграционный центр, к которому в перспективе могут присоединиться остальные.

С этой точки зрения формализация – создание секретариата, институционализация процессов – давно назрели. И, на мой взгляд, даже нуждаются в ускорении.

– Сегодня всё чаще и настойчивее звучат разговоры о новом формате «Центральная Азия плюс Южный Кавказ» – так называемом формате 5+3. Как вы думаете, кто может стать следующим участником, и насколько жизнеспособна идея о том, что опыт Центральной Азии оказался настолько привлекательным, что страны Южного Кавказа задумываются о следовании его примеру?

Эльданиз Гуссейнов:

– Здесь важно вернуться к причинам, по которым Центральной Азии вообще понадобилось более тесное взаимодействие с Азербайджаном и потенциально с другими внешними государствами. Все пять стран Центральной Азии остаются ресурсно-экспортно ориентированными. Мы экспортируем нефть, газ, уран, редкоземельные и критические металлы – и потому заинтересованы в выстраивании безопасных транспортных маршрутов и цепочек поставок.

Если рассматривать этот фактор как главный двигатель нашей интеграции с транзитными государствами, то включение в процессы Грузии, Афганистана или даже Армении выглядит вполне логичным. Однако здесь есть нюансы. Например, казахстанское зерно недавно поступило в Армению не через Азербайджан, а через Грузию. Причина проста – армяно-азербайджанская граница пока не делимитирована и не демаркирована, на ней отсутствуют пункты пропуска. Следовательно, говорить о полноценной транзитной роли Армении пока рано.

По этой же причине сейчас невозможно использовать Зангезурский коридор для транзита ресурсов из Центральной Азии в Европу через территорию Армении.

Но при всём этом важно другое: Центральная Азия и Южный Кавказ уже очень взаимозависимы. Без стабильного Южного Кавказа сложно представить внешнюю политику Европейского союза в нашем регионе. И наоборот: если бы Китай не усиливал своё присутствие в Центральной Азии, представить его растущее внимание к Южному Кавказу было бы сложно.

По сути, если Центральная Азия и Южный Кавказ хотят развиваться как регионы, опирающиеся на экспорт ресурсов и развитие транзита, им необходимо продвигать себя как единое пространство безопасности, стабильности и взаимодействия. Пространство, способное связывать ключевые экономические центры Евразии – Европейский союз, Китай, Россию, Южную Азию.

Наргиза Умарова:

– Я сейчас не вижу особой необходимости в создании формата «Центральная Азия + Южный Кавказ». Тем более что Казахстан уже активно взаимодействует с регионом Кавказа, и в любом случае нужно учитывать интересы всех стран Центральной Азии.

Если мы говорим о транспорте, недостаточно того, чтобы, условно, Узбекистан, Казахстан или Туркменистан были заинтересованы в расширении формата с участием трёх государств Южного Кавказа. Если другие страны не видят смысла в таком сотрудничестве, формат будет нежизнеспособным. Здесь должен присутствовать хотя бы минимальный общий интерес у всех членов С5 – пусть не равный, но разделяемый.

Мы всё время возвращаемся к обсуждению Среднего (Транскаспийского) коридора, потому что именно транспорт сейчас является ключевым драйвером региональной интеграции. Но нужно помнить, что Средний коридор не является равноприоритетным для всех стран Центральной Азии – по целому ряду причин, о которых я уже много говорила.

Если мы берём Армению, то у Узбекистана вообще нет с ней дипломатических отношений. В такой ситуации трудно представить, как Узбекистан может инициировать формат с участием Армении, не установив предварительно политический контакт, не открыв посольство и не урегулировав базовые вопросы взаимодействия. Поэтому говорить о её подключении сейчас преждевременно.

Грузия – другое дело. Там действительно есть взаимодействие. Но при этом нужно понимать: консультативный формат С5 – не единственная площадка, через которую Центральная Азия может работать с Южным Кавказом. Уже существуют другие механизмы, и ими вполне можно пользоваться.

Пока же получается, что внешние акторы становятся инициаторами, а мы встраиваемся в их повестку или пытаемся искать точки соприкосновения внутри уже предложенных ими рамок.

– Наш регион на протяжении длительного времени ждал некоего внешнего организатора, который смог бы нас объединить. Один из положительных результатов последней встречи, на мой взгляд, как раз в том, что это ожидание исчезло. Складывается впечатление, что мы перестали ждать «внешней отмашки» и начали принимать решения самостоятельно. Мы перестали оглядываться на внешних партнёров в вопросах региональной интеграции. Насколько оправдан мой оптимизм?

Умед Хакимов:

– Во-первых, уникальность консультативного формата как раз и заключается в пятёрке стран Центральной Азии. Все другие вопросы можно обсуждать в других многочисленных международных форматах.

Во-вторых, если говорить о перспективах, то для меня идеальным выглядел бы формат C5 + Кавказ-3. Пятёрка Центральной Азии и тройка Южного Кавказа – это могло бы стать оптимальной моделью сотрудничества. Следующими, кто потенциально может присоединиться, я вижу Армению и Грузию – при условии решения их внутри­региональных проблем.

Что касается самостоятельности наших решений, я полностью согласен: Центральная Азия перестала ждать внешних инициаторов интеграции. Это важно. На протяжении десятилетий стабильности мешали внутренние и межгосударственные проблемы региона. Но сейчас страны Центральной Азии созрели, окрепли и способны принимать решения сами. Принятие Азербайджана – яркий пример инициативы, исходящей изнутри региона, а не извне. Это ответ на реальные потребности самих стран.

Куат Домбай:

– Ключ к успешной региональной интеграции – как раз в отсутствии крупных внешних игроков внутри нашего формата. Их участие почти неизбежно нарушило бы баланс. Сегодняшний формат консультативных встреч пока не отражает весь потенциал интеграции, но он закладывает фундамент. Интеграция выгодна всем. Наши страны – сравнительно бедные, и если они не будут объединяться вокруг региональных экономических проектов, то рискуют остаться на периферии глобальных процессов.