Экономисты пересматривают свои взгляды на промышленную политику

8 августа, 2023

5284

Во многих странах мира власти выбирают промышленную политику для достижения целого ряда разнообразных целей, среди которых устойчивость производственных цепочек, зелёные технологии, геополитические преимущества, хорошие рабочие места. На этом фоне дискуссии по поводу эффективности промышленной политики достигли апогея. Обычно в этих дискуссиях считается, что экономическая наука однозначно стоит на стороне скептиков. Как написал недавно один из комментаторов, «экономическая наука обеспечивает убедительные аргументы против промышленной политики», а её поддержка – это «просто потерянные деньги и искажение экономики».

Но это мнение всё чаще выглядит устаревшим. Да, действительно, ведущие экономисты обычно реагировали на промышленную политику коленным рефлексом враждебности, начиная, как минимум с 1970-х годов. Однако ситуация быстро меняется, благодаря новым академическим исследованиям, которые меньше мотивируются идеологической враждебностью идее вмешательства государства в экономику и больше опираются на строгие эмпирические методы.

Этот новый корпус исследований приводит более авторитетные доказательства того, как именно промышленная политика работает в реальности. Благодаря этому повысилось качество дискуссии, которая в прошлом проливала больше горящего масла, чем света на этот вопрос. Новые нюансы и контексты в понимании исследователями промышленной политики приводят в целом к её более позитивной оценке.

Меры промышленной политики достаточно сложны, поэтому их количественная оценка для целей анализа может быть затруднена. Взять, к примеру, недавнее стимулирование Китаем своей судостроительной отрасли. Поставив цель стать крупнейшей судостроительной державой в течение десяти лет, Китай использовал множество мер, в том числе субсидирование производства, субсидирование инвестиций и субсидирование выхода новых игроков на рынок. В этой работе часто происходили изменения, например, в 2009 году власти отказались субсидировать выход на рынок новых игроков, а вместо этого сосредоточились на консолидации отрасли.

В прошлом экономисты слишком часто концентрировали внимание на простых показателях, например, размере импортных пошлин, что позволяло им оценивать лишь ограниченные аспекты промышленной политики и приводило к путанице задач промышленной политики с другими целями (например, повышение государственных доходов или политические игры с особыми интересами). В целом ряде новых исследований выбран более продуктивный подход.

Например, в ОЭСР реализован проект сравнительного анализа, который количественно оценивает промышленную политику с помощью глубокого подсчёта государственных мер. Внимание сфокусировано на государственных расходах, направляемых конкретно на задачи промышленной политики. А команда экономистов во главе с двумя из авторов этой статьи (Река Юхас и Нейтан Лейн) применила технологии обработки естественного языка к публично доступному инвентарю мер для того, чтобы создать детальную классификацию мер промышленной политики.

Последняя работа позволила сделать важные новые выводы. Начать с того, что промышленная политика является повсеместной, и она начала применяться гораздо раньше, чем появился недавний интерес к её применению, и раньше, чем она стала привлекать внимание в общественных дискуссиях. Кроме того, уже нельзя (и не стоило раньше) идентифицировать промышленную политику с изоляционистской торговой политикой протекционизма. Современная промышленная политика обычно нацелена на продвижение экспорта. Кроме того, интерес к промышленной политике обычно повышается вместе с уровнем доходов: страны с передовой экономикой используют её чаще и интенсивней, чем развивающиеся страны.

Улучшенные методы причинно-следственного анализа также заставляют экономистов пересмотреть свои взгляды. Традиционно экономисты оценивали результаты промышленной политики, проверяя, действительно ли отрасли, получившие государственную помощь, улучшали свои показатели. Как правило, полученный ими вывод был отрицательным. Но сейчас к экономистам пришло понимание, что подобные исследования корреляций не являются особенно информативными, потому что в них не проводится различие между случаями, когда промышленная политика оказалась полезна, а когда – нет.

В одном из новых исследований были использованы современные статистические методы, помогающие избежать ошибочных выводов. Эти методы были применены к широкому спектру случаев, включая исторические эпизоды стимулирования новых отраслей (например, текстильной, судостроительной и тяжёлой промышленности); масштабную государственную деятельность в сфере исследований и разработок (например, во время «космической гонки» между США и СССР); селективные, локальные меры, нацеленные на конкретные фирмы и отрасли (например, во время стимулирования промышленности в США в период Второй мировой войны, а также современные региональные субсидии в Европе).

Результаты этого исследования намного более благоприятны для промышленной политики. Как правило, выяснялось, что такая политика (или исторические случаи с аналогичным эффектом) часто приводила к серьёзным и явно полезным долгосрочным последствиям для структуры экономической деятельности. Например, сбой во французском импорте во время наполеоновской блокады стимулировал французов заняться индустриализацией, механизируя прядение хлопка, причём этот процесс продолжался ещё долгое время после завершения наполеоновских войн. Такие выводы соответствуют аргументам сторонников идеи помощи новым отраслям.

Исследования новых государственных программ субсидирования инвестиций в отстающих регионах Великобритании и Италии также обнаружили мощный позитивный эффект в создании занятости. Хотя эти исследования не могут дать окончательный ответ на вопрос, действительно ли промышленная политика в целом хорошо работает, они содержат полезную информацию о рыночных провалах, на исправление которых нацелены меры государства, а также о долгосрочном эффекте этих мер.

Кроме того, современные исследования проливают свет на давние споры по поводу вклада промышленной политики в экономическое чудо стран Восточной Азии. Ранее экономическая литература о подъёме стран Восточной Азии утверждала, что их промышленная политика в лучшем случае была неэффективной. Однако сейчас в проводимых анализах уделяется более пристальное внимание структуре связей между начальными (upstream) и конечными (downstream) частями производственных цепочек в экономике этих стран, и их выводы более оптимистичны.

В качестве примера можно привести исследования южнокорейского «Плана развития тяжёлой химической промышленности» (сокращённо HCI), эпохальной – и спорной – промышленной политики, которую проводил президент Пак Чон Хи в 1970-е годы. Как выяснилось, эта политика стимулировала рост целевых отраслей, причём как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Влияние плана HCI на производительность и показатели экспорта оказалось позитивным.

Критики промышленной политики в странах Восточной Азии считали, что правительства никогда не сумеют выбрать правильную отрасль, потому что у них нет информации о том, где провалы рынка наиболее значительны. Принстонский экономист Эрнест Лю недавно представил полезное руководство для властей, управляющих экономикой, в которой недостатки рынка проявляются во многих, связанных между собой отраслях. В таких условиях субсидирование отраслей в начальной части производственной цепочки (upstream) обычно минимизирует политические ошибки. Лю показал, что политика, проводившаяся в Южной Корее во времена HCI и в Китае, соответствует его рекомендациям.

Некоторые комментаторы недавно раскритиковали промышленную политику президента США Джо Байдена, потому что ей «не хватает строгого экономического фундамента». Реальность же такова, что уже появилось много хороших экономических исследований промышленной политики. Хотя всегда полезно проводить больше исследований, в этой новой литературе содержится более позитивная оценка мер промышленной политики во всём их разнообразии, рассматриваются последствия исторических и современных примеров этой политики, а также проливается свет на успехи и провалы предпринятых мер в зависимости от используемых инструментов и поставленных задач, а также от превалирующей структуры экономики.

Дэни Родрик – профессор международной политической экономии в Гарвардской школе им. Кеннеди, президент Международной экономической ассоциации, автор книги «Откровенный разговор о торговле: Идея для разумной мировой экономики» (издательство Princeton University Press, 2017). Река Юхас – доцент экономики в Университете Британской Колумбии, один из основателей Группы промышленной политики (IPG). Нейтан Лейн – доцент экономики в Оксфордском университете, один из основателей Группы промышленной политики (IPG).