Евросоюз предпочитает, чтобы борьбу с изменением климата оплачивали другие

В конце ноября один иностранный лидер обвинил президента США Джо Байдена в проведении «суперагрессивной» промышленной политики. Это не был президент России Владимир Путин или председатель КНР Си Цзиньпин, чьи страны являются главными геополитическими соперниками Америки. И это не был президент Ирана Ибрахим Раиси или президент Венесуэлы Николас Мадуро, чьи страны страдают под весом санкций, инициированных США.

Нет, это была жалоба американского союзника, президента Франции Эммануэля Макрона на закон «О снижении инфляции» (сокращённо IRA) – важнейшую инициативу Байдена по декарбонизации американской экономики путём субсидирования внутренних инвестиций в электромобили, аккумуляторы и другие возобновляемые технологии. Для получения субсидий компании должны приобретать ключевые комплектующие от базирующихся в США производителей. Это раздражает Макрона и некоторых других лидеров, которые заявляют, что новый закон ослабляет европейскую промышленность. Как заметил Макрон, Франция сама испытывает трудности с созданием рабочих мест для среднего класса. «Благодаря этому закону, – выразился он откровенно, – вы, может быть, решите свою проблему, но усложните мою».

Однако перекладывание издержек на другие страны ради борьбы с изменением климата – это именно то, что планирует сделать Евросоюз. Создав механизм углеродной пограничной коррекции (сокращённо CBAM), ЕС вскоре введёт пошлины на определённые типы углеродоёмкого импорта. Цель механизма в том, чтобы сохранить высокую внутреннюю плату за углерод в ЕС, не позволяя иностранным компаниям вытеснять европейских производителей дешёвым импортом. Однако такие импортные пошлины навредят многим странам с низкими доходами, например, Мозамбику, Египту и Индии.

Европейские чиновники утверждают, что механизм CBAM отличается от американского закона IRA, потому что он не нарушает фундаментальный принцип режима многосторонней торговли – отсутствие дискриминации. По их словам, этот механизм призван лишь выровнять игровое поле между европейскими компаниями, которым в своих странах приходится платить высокую цену за углерод, и иностранными производителями, которые этого делать не должны. По мнению европейцев, CBAM не даёт европейским компаниям какого-либо несправедливого преимущества.

Однако то, что для одной страны является выравниванием игрового поля, для другой страны становится несправедливой атакой на её сравнительные преимущества. Выравнивание затрат на используемую в производстве продукцию, например электроэнергию, непропорционально сильно влияет на экспортёров энергоёмких товаров, например, стали и алюминия. Именно поэтому международные правила обычно стараются избегать разного отношения к отечественным и импортным товарам, исходя из особенностей их производства. В этом случае очень легко спрятать протекционизм под маской недискриминации.

Существует более сильный аргумент, и он в равной степени применим и к IRA, и к CBAM: проблема изменения климата слишком важна, чтобы её затмевали торговые или конкурентные соображения. Если позволить правительствам реализацию амбициозных экологических программ, способствующих развитию возобновляемой энергетики, причём вне зависимости от того, как это влияет на другие страны, возможно, именно это и будет наиболее реальным путём к декарбонизации экономики.

Примером здесь служит Китай. Благодаря многолетнему активному субсидированию этой страной солнечной и ветроэнергетики, китайские компании превратились в мировых лидеров, а Китай – в главного в мире производителя энергии из возобновляемых источников. Поскольку в результате ценовой конкуренции американские и европейские компании оказались вытеснены с мировых рынков, Запад осуждает Китай за его вопиющий фаворитизм.

Но хотя китайские субсидии могли поставить западные компании в невыгодное положение, они стали одним из лучших решений, которые когда-либо принимало какое-либо правительство в мире для борьбы с изменением климата. Позволив китайским компаниям масштабировать бизнес намного быстрее, чем это происходило бы без субсидий, данные меры помогли снизить стоимость электричества, генерируемого солнечной энергетикой, на 90%, а ветроэнергетикой – вдвое. Тем самым эти технологии стали коммерчески достаточно выгодными, чтобы конкурировать с углеродным топливом. Несмотря на удар по иностранным конкурентам, Китай внёс неоспоримый вклад в решение наиболее острой проблемы человечества.

Конечно, можно было бы достичь лучших, менее конфликтных результатов, поощряя усиление международного сотрудничества в сфере «зелёной политики». Например, мой коллега по Гарварду Джеффри Франкель считает, что споры по поводу CBAM и IRA следует передать на рассмотрение Всемирной торговой организации. Он подчёркивает, что ВТО не разрешает странам проводить независимую политику по экологическим соображениям. Однако ВТО нельзя считать надлежащей площадкой для определения обстоятельств, при которых торговые правила должны сдерживать реализацию мер зелёной политики, или для решения, должны ли эти меры вообще ограничиваться.

ВТО исходит из того, что правительства могут преследовать цели, не связанные с торговлей (например, экологическая устойчивость или здоровье населения), лишь до тех пор, пока эти цели не начинают искажать торговые отношения. А согласно логике ведущих торговых экономистов, эффективность и другие цели публичной политики можно аккуратно отделять. Соответственно, недискриминационная свободная торговля оказывается всегда возможна – при условии, что правительства проводят правильную политику. В частности, целей устойчивого развития можно достичь с помощью схем ценообразования (или эквивалентных количественных целевых показателей), стимулирующих компании учитывать в затратах стоимость экологических экстерналий, и не искажать при этом торговлю.

Однако в реальном мире проведение правительствами зелёной политики наталкивается на административные и политические барьеры, которые требуют сложных сделок, гарантирующих согласие оппонентов и тех, кто потенциально может проиграть. И закон IRA, и механизм CBAM опираются как раз на такие сделки: они обещают рабочие места и прибыли отечественным производителям в обмен на их согласие на зелёный переход, который в ином случае может им очень дорого обойтись. В подобных обстоятельствах глобальному торговому арбитражу будет трудно и, наверное, неуместно выносить суждения о наличии альтернативных инструментов или давать вторичную оценку внутриполитическим компромиссам.

Даже когда конфликт представляется более коммерческим в традиционном смысле, как это было в случае с китайским субсидированием солнечной и ветроэнергетики, не до конца ясно, должны ли мы позволять торговым правилам стоять на пути, если оспариваемые меры содействуют глобальным усилиям по декарбонизации экономики.

В идеальном мире проблема изменения климата решалась бы с помощью скоординированного на глобальном уровне комплекса мер, включая плату за углерод, недискриминационное субсидирование зелёных технологий, трансферты из стран с высокими доходами в страны с низкими доходами. Однако в том мире, какой он есть, наш единственный шанс гарантировать устойчивое будущее зависит от национальной политической кухни, которая будет сильно различаться в разных странах и мотивироваться сложными местными обстоятельствами. Мы не должны быть торговыми пуристами, позволяющими идеальному стать врагом хорошего.

Copyright: Project Syndicate, 2022. www.project-syndicate.org

• 38
• 38