Нацфонд И Кашаган

Ярослав Разумов

Примерно год назад в стране начала работать новая концепция формирования и функционирования Национального нефтяного фонда. Собственно, правильнее говорить даже не о новой, а о первой – как таковой концепции до 2006 года не было, хотя Фонд, как известно, был учрежден указом президента в 2000 году, а с 2001 года начались первые его накопления.
Вообще фонд изначально представлялся чем-то большим, чем просто «заначка для внуков» (хотя эта его функция, как показывает опыт Норвегии, исключительно важна). В наших условиях он, хотя косвенно, но очень сильно влиял на стабильность финансовой системы, позволял иметь определенное (далеко не полное!) представление о тех процессах, что шли в нефтяном секторе страны в целом. Наверное, если бы все развивалось и дальше гладко, так, как в последние несколько лет, то возникло бы больше ясности и с функционированием Фонда, и с нефтяным сектором вообще. Но грянула «Кашаганская битва». И, поскольку чрезмерно политизированный с самого начала Кашаган, это «наше все», получив «пробоину», закачался «на волнах», эти самые «волны» дошли и до Национального нефтяного фонда – как известно, недавно заговорили о возможности привлечения хранящихся в нем средств для финансирования работ компании «КазМунайГаз» (КМГ) на месторождении в случае расширения ее участия там.
И это не только вопрос, собственно, будущности фонда – раз вопрос ставится так, то стоит вообще присмотреться к состоянию нефтедобывающей сферы казахстанской экономики.
— Использовать ресурсы Нефтяного фонда для нужд развития нефтяного же сектора не только недопустимо, но и безнравственно. Будущность страны и так чрезмерно зависит от нефтедобывающей индустрии и от реализации рискованных проектов, в которые вкладываются растущие бюджетные доходы через новые институты развития, сейчас объединенные в ФУР «Казына». Разве можно использовать для этого Нацфонд, стратегический резерв национальной экономики, — так комментирует эту ситуацию известный казахстанский эксперт Меруерт Махмутова, директор Центра анализа общественных проблем, одним из первых казахстанских экспертов начавшая заниматься вопросами формирования и работы таких нефтяных фондов и механизмов прозрачности нефтяного сектора.
Кстати, о прозрачности. Если «распечатывать» резервы фонда на нефтедобывающие проекты, этот вопрос неизбежно зазвучит. И громко, рискуя перейти из плоскости экспертных дискуссий в поле политических баталий. Как заметила г-жа Махмутова в интервью «Эксклюзиву», «нефтяной сектор в Казахстане является как бы «вещью в себе» – он очень закрыт. Например, в нем работают менее 3% от всех работающих в экономике, в то время как заработная плата в разы превышает зарплату в других секторах и тем более в бюджетной сфере. Вот примеры: средняя зарплата по экономике, по итогам 2006 года, была 40 тыс. тенге, притом у учителей и врачей — около 20 тыс. и в среднем порядка 78-80 тыс. — в нефтяном секторе».
До вступления в силу концепции Нацфонда слабым моментом было то, что перечень компаний, которые являются плательщиками в фонд, утверждался постановлением правительства. Это позволяло правительству свободно перераспределять деньги между бюджетом и Нацфондом. В прошлом году эта функция наконец-то была частично передана и парламенту – перечень компаний-плательщиков стал приводиться как приложение к республиканскому бюджету и утверждаться парламентом. То есть парламент оказался вроде бы в курсе того, кто же у нас является плательщиком в Нацфонд. Но в этом году, когда перечень плательщиков изменили в очередной раз, право определять перечень плательщиков в Нацфонд опять полностью передали правительству. Что, по словам г-жи Махмутовой, позволяет ему довольно-таки вольно решать – куда направлять денежные потоки: в бюджет или Нацфонд.
Как же выглядит пополняемость фонда сейчас, спустя шесть лет после его создания? Этот вопрос важен с той точки зрения, что, если какие-то ресурсы фонда будут задействованы для реализации Кашаганского проекта, сколько в нем останется и скоро ли «мясо нарастет». Эти вопросы тоже сложны. Исходить здесь надо издалека, от вклада нефтяного сектора в ВВП страны. Удивительно, но в последние годы его оценивали очень по-разному. Говорилось и о 8%, и о 49%.
— Например, Агентство по статистике РК оценило его уровень в 14%, Международный валютный фонд – в 8%. Министерство экономики и бюджетного планирования заявляло, что в результате кумулятивного эффекта, собственно, добыча и сервисное обслуживание дают 49,5% ВВП. Здесь надо обратить внимание вот на что: даже само понятие «нефтяные доходы» у нас в последнее время неоднократно менялось. Например, с 1 июля 2006 года с принятием концепции Национального фонда было заявлено, что наконец разграничено сами понятия «нефтяные и ненефтяные доходы» и «нефтяной и ненефтяной дефицит». При этом перечень компаний-плательщиков в Национальный фронд был увеличен от 6 до 55. Сюда причислили всех, кто добывает и реализует нефть или газоконденсат. Но в этом году понятие «нефтяные доходы» в очередной раз расширили, включив к поступлениям от компаний, занимающихся добычей и реализацией сырой нефти и газового конденсата, все поступления от нефтяных операций, включая работы по разведке, добыче и реализации. Поэтому все эти дефиниции остаются достаточно зыбкими, — замечает Меруерт Махмутова.
И в этой связи соответственно оказались пересмотренными и доходы Национального фонда, и республиканского бюджета… Как видно на этих примерах, что понятие «нефтяные доходы» — достаточно гибкое. Но можно ли на фоне такого «гибкого» обращения с поступлениями в фонд точно прогнозировать его будущие накопления, особенно в случае каких-либо изъятий? Даже для такого важного проекта, как разработка Кашагана?
«Вклад нефтяного сектора в последние годы обеспечивает в консолидированном бюджете, если считать республиканский бюджет и Национальный фонд, порядка 30% поступлений. Даже притом, что значительная часть экспорта нефти и в целом углеводородов уходит из Казахстана через оффшорные зоны», — отмечает г-жа Махмутова.
Вот еще один вопрос вопросов: экспорт через оффшоры. Ситуация просто-таки удивительная. Стране необходимо форсированно развивать свое самое значимое месторождение нефти; идут разговоры о том, чтобы нужные средства для этого брать из «заначки для внуков», а тем временем сегодня, как и вчера, весьма большие объемы денег просто проходят мимо государственного кармана.
— До 2004 года примерно пятая часть казахстанского экспорта нефти направлялась на Виргинские и Бермудские острова. С 2004 года их заменила Швейцария. Только в 2004 — 2006 гг. приблизительно третья часть от общего экспорта казахстанских углеводородов ежегодно уходила в Швейцарию по ценам ниже среднемировых. За эти три года соответственно это составило примерно годовой объем добычи. Таким образом, по нашим расчетам, ежегодно нефтяной сектор уводит от налогообложения примерно 1,1 млрд. долларов. С этой суммы как минимум не выплачивались корпоративный подоходный налог, бонусы, роялти, доля по разделу продукции, если это компания, которая работает по СРП, и т.д. Если считать, что уровень налоговой нагрузки порядка 30%, то потери бюджета за три года как минимум составили 1 млрд. долларов только по экспорту в Швейцарию, — говорит директор Центра анализа общественных проблем.
По словам г-жи Махмутовой, в целом нефтяные доходы не поддаются точному исчислению в принципе: как не раз говорилось, и сами контракты на нефтедобычу, и соглашения о разделе продукции (СРП) закрыты; условия налогообложения оговаривались отдельно в каждом контракте. И это делает непредсказуемыми и доходы бюджета, и доходы Национального фонда. Кто знает, когда и сколько та или иная компания должна заплатить бонусы и роялти, регулирующимися в связи с уровнем ее добычи? «Эти вещи в лучшем случае должны знать в минфине и минэкомики, но, судя по тому, что у нас бюджет в целом плохо прогнозируется, эта информация не слишком учитывается кем бы то ни было или неизвестна в комплексе никому», — считает эксперт.
Даже такой, казалось бы, очевидный вопрос, как уровень изъятий налогов от нефтяных операций, трактуется достаточно широко. В свое время Зейнулла Какимжанов, когда еще занимал пост министра финансов, заявлял, что с каждого доллара нефтяного сектора в бюджет платится где-то 15 центов; в то время как коэффициент налоговой нагрузки на другие секторы экономики намного выше. А зарубежные специалисты при этом говорят, что уровень налоговых изъятий в нефтяном секторе Казахстана – один из самых высоких в мире – 78%. Такие диаметральные оценки доказывают одно: без раскрытия условий контрактов и СРП условий налогообложения будет затруднительно сделать выводы о том, насколько справедливо изъятие налогов от нефтяного сектора, замечает г-жа Махмутова. Например, по СРП по Кашагану доля Казахстана сейчас составляет лишь 2%, а когда начнется интенсивная добыча, доля республики не будет превышать 10% — достаточно долгий период, пока не будут возмещены затраты консорциума. Поэтому, если говорить о данном конкретном проекте, нынешние попытки правительства пересмотреть условия вполне обоснованно.
— Хотя там, конечно, условия добычи достаточно сложны, и, как говорят наши зарубежные коллеги, казахстанское правительство не должно думать о том, что, только сменив подрядчика, тем самым можно решить проблему Кашагана. Например, китайские компании этого сделать не смогут, у них нет такого опыта работы на шельфе. И сейчас, когда говорят, что оператором будет КазМунайГаз, очевидно, что и у КМГ нет такого опыта работы. Поэтому даже если мы потратим эти деньги из Нацфонда на то, чтобы выкупить долю в Кашаганском проекте и сделать оператором КМГ, мы тем самым лишь вложим деньги фонда в очень рискованный проект. Да на самом деле денег в фонде не так много – порядка 18 млрд. долларов. Их можно при желании потратить за 2-4 года на всякие «прорывные проекты», — считает г-жа Махмутова.

• 59
• 60