ГЧП в сфере естественных монополий: хотели, как лучше…

5 августа, 2014

1024

Гладко было на бумаге…

В проектах государственно-частного партнерства бизнес привлекается в сферы, традиционно закрепленные за государством, такие как ЖКХ, образование, здравоохранение. Делается это для того, чтобы частная компания, внедряя менеджмент и инновации, а также оптимизируя расходы, повысила эффективность работы в традиционно неэффективных секторах экономики, тем самым экономя бюджетные средства и развивая общественное благосостояние. Так должно быть в идеале.

4 июля 2013 года Президентом Республики Казахстан Н. Назарбаевым был подписан закон, касающийся вопросов внедрения новых видов государственно-частного партнерства и расширения сфер их применения. Сферы применения ГЧП расширены социальной и сферой жилищно-коммунального хозяйства (водоснабжение).

В числе прочих изменений в части тарифного регулирования проектов ГЧП, за АРЕМ закрепляется компетенция по согласованию концессионных проектов сферы естественных монополий. Согласно изменениям, АРЕМ принимает участие в согласовании концессионного предложения, ТЭО, конкурсной документации и договора концессии сферы настоящих и будущих естественных монополий.При этом к компетенции Правительства отнесено определение порядка формирования и утверждения тарифов на регулируемые услуги (товары, работы) сфер естественных монополий, осуществляющих свою деятельность по договорам концессии.

Учитывая, что в целом, проекты ГЧП – это, в большинстве своем, создание объектов инфраструктуры, они требуют больших капиталовложений и низкорентабельны, государство должно выступать добросовестным партнером частного предприятия и не должно ограничивать инвесторов в извлечении доходов из других источников, в ходе выполнения деятельности как связанной, так и не связанной с ГЧП проектом. Более того, государственное принуждение, регулирование и ценообразование не должно быть применимо к концессионерам в масштабах, применимых к естественным монополистам, работающим вне проектов ГЧП. Иначе бизнес в эту сферу просто не пойдет.

Действующее законодательство Казахстана в сфере регулирования естественных монополий, за некоторыми исключениями, установленными июльскими изменениями 2013 года, применяет те же ограничения на деятельность концессионера, действующего в сфере естественных монополий, как и в отношении других естественных монополистов. К примеру, такие ограничения, как запрет оказывать услуги и осуществлять иную деятельность, не относящуюся к сферам естественных монополий, запрет иметь на праве собственности и (или) хозяйственного ведения имущество, не связанное с производством и предоставлением регулируемых услуг (товаров, работ) субъектом естественной монополии, а также с осуществлением деятельности, разрешенной для субъекта естественной монополии. Есть также запрет владеть акциями (долями участия) или иным образом участвовать в деятельности коммерческих организаций.

Наряду с имеющимися проблемами, существуют законодательные и институциональные факторы, затрудняющие реализацию проектов ГЧП. В их числе: регулирования тарифов в сфере естественных монополий. В частности, по общему правилу, ставки тарифов на услуги и товары субъектов естественных монополий согласовываются с соответствующим уполномоченным органом и не могут самостоятельно быть изменены субъектом естественных монополий. Для обеспечения стабильности тарифного регулирования в сфере естественных монополий для проектов ГЧП июльскими изменениями 2013 года предусматривается закрепление порядка формирования тарифа в контрактах, что предполагает финансовую устойчивость проектам на долгосрочный период. То есть, законом предусмотрено, что порядок согласования и изменения тарифов субъектов естественных монополий, осуществляющих свою деятельность по договорам концессии, определяемый Правительством Казахстана, должен предусматриваться в соответствующих договорах концессии. В связи с этим, условия, касающиеся тарифов субъектов естественных монополий, будут оговариваться в соответствующих договорах концессии и, таким образом, давать больше правовой уверенности инвесторам. При этом порядок формирования и утверждения тарифов, в любом случае, определяется соответствующим постановлением Правительства Казахстана. И, наконец, Закон о естественных монополиях требует от субъектов естественных монополий заключать с потребителями регулируемых услуг (товаров, работ) типовые договоры, утвержденные Правительством Казахстана. Однако типовые договоры могут не отвечать требованиям конкретного концессионного инфраструктурного проекта.

Из проектов, реализуемых по схеме концессии в Казахастане, к сфере естественных монополий относятся:

— строительство и эксплуатация железнодорожной линии «Шар – Усть-Каменогорск»;

— строительство и эксплуатация межрегиональной линии электропередач «Северный Казахстан – Актюбинская область»;

— строительство и эксплуатация железнодорожной линии «Коргас – Жетыген»;

— строительство и эксплуатация железнодорожной линии «Ералиево – Курык».

Однако, по различным причинам, последние два концессионных договора были расторгнуты. Таким образом, на сегодняшний день в Республике Казахстан действуют два концессионных проекта в сфере естественных монополий: строительство и эксплуатация железнодорожной линии «Шар – Усть-Каменогорск» и линии электропередач «Северный Казахстан — Актюбинская область». Рассмотрим поподробнее, как они осуществляются

Проект «Шар-Усть-Каменогорск»

27 августа 2005 года состоялось открытие строительства новой железнодорожной линии «Станция Шар – Усть-Каменогорск», протяженностью 151 км. Цель проекта – создание нового транспортного направления, исключающего двойное пересечение государственной границы и прохождение таможенных процедур. Реализация данного проекта позволит сократить расстояния в южном направлении на 328 км и в западном – на 92 км, а также ускорить доставку грузов на 12-14 часов.

Концессионное соглашение заключено с казахстанской компанией «ДосжанТемиржолы» в июле 2005 года, сроком на 23 года. В рамках договора сторона, представляющая частный сектор, взяла на себя работу по проектированию, финансированию, строительству и эксплуатации новой ж/д линии длиной порядка 150 км.

Финансирование проекта производится за счет выпуска акций, облигационных и прочих займов, а также за счет дохода Концессионера в период эксплуатации.

Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий (далее АРЕМ) 23.09.2008 года включило ДТЖ в Государственный регистр субъектов естественных монополий, для регулирования деятельности по предоставлению в пользование железнодорожных путей с объектами железнодорожного транспорта по договорам концессии, а 10.11.2008 года утвердило тарифы на регулируемые услуги железнодорожных путей с объектами железнодорожного транспорта по договорам концессии ДТЖ в упрощенном порядке:

— тарифы на услуги железнодорожных путей с объектами железнодорожного транспорта по договору концессии для перевозки грузов АО «ДТЖ» — 329 тенге за тонну;

— тарифы на услуги железнодорожных путей с объектами железнодорожного транспорта по договору концессии для перевозки пассажиров АО «ДТЖ» — 68 тенге за вагон/км;

— тарифы на услуги железнодорожных путей с объектами железнодорожного транспорта по договору концессии для перевозки собственных порожних вагонов АО «ДТЖ» — 37,62 тенге за вагон/км.

Фактический объем представленных ДТЖ услуг намного меньше прогнозируемого:

— объем услуг железнодорожных путей с объектами железнодорожного транспорта по договору концессии для перевозки грузов АО «ДТЖ» в 2 раза меньше запланированного объема;

— объем услуг железнодорожных путей с объектами железнодорожного транспорта по договору концессии для перевозки пассажиров АО «ДТЖ» в 3 раза.

Несоответствие фактических оказанных объемов услуг — с запланированным объемом привело к недополучению более половины запланированного дохода (37 % от запланированной суммы).

Ставки тарифов, в данный момент используемые на участке Шар-Усть-Каменогорск, действуют в упрощенном порядке и не учитывают инвестиционную деятельность АО «ДТЖ», а формируются из рыночных условий. Учитывая наличие конкурентной среды — перемещению пассажиров и грузов по альтернативному участку железнодорожной линии Защита (Усть-Каменогорск) – Локоть (Россия) – Семипалатинск, обслуживаемого АО «НК «Қазақстантеміржолы». Соответственно, расчет ставок тарифов осуществляется, исходя из текущей деятельности АО «ДТЖ», не позволяя концессионеру покрыть самостоятельно расходы по обслуживанию облигационного займа, а также капитальные затраты по проекту.

В 2009 году для привлечения объемов перевозок по заявке АО «ДТЖ» вводились в действие временные понижающие коэффициенты (далее – ВПК) к тарифам. Их введение позволило привлечь дополнительный объем перевозок и выполнить план по объему доходов.

Следует отметить, что при наличии альтернативного маршрута перевозки грузов и пассажиров, установление высокого тарифа, в рыночных условиях, приведет к отказу грузоотправителей от услуг и банкротству АО «ДТЖ».

Очевидно, что при действующих тарифах стоимость перевозки основных грузов по железнодорожной линии Шар – Усть-Каменогорск, следующих в северном направлении, превышает стоимость перевозок этих же грузов по альтернативному маршруту, проходящему через станцию Локоть. Провозная плата в южном направлении по тарифам, утвержденным для АО «ДТЖ», ниже провозной платы для грузов, перевозимых через станцию Локоть по тарифам, утвержденным для АО «НК «Қазақстантеміржолы».

Что же делать? Законодательством не предусмотрена возможность утверждения договором концессии отдельного порядкарасчета стоимости тарифа. В этой связи, думается, необходимо внедрение дифференцированных тарифов по родам грузов и направлений, с учетом альтернативного маршрута. Но и здесь есть проблема. Дело в том, что в действующем законодательстве дифференциация тарифов, по родам грузов и направлениям, при наличии альтернативного маршрута, не предусмотрены, то есть, на данный момент отсутствует нормативная база для внедрения дифференцированных тарифов.

Проект «Северный Казахстан – Актюбинская область»

Концессионное соглашение о строительстве и эксплуатации межрегиональной линии электропередачи «Северный Казахстан – Актюбинская область» между Министерством энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан и АО «Батыс транзит» (далее – БТ) заключено 28 декабря 2005 года.

АО «БТ» завершило строительство линии электропередачи 31 декабря 2008 года. В январе 2009 года впервые была произведена экспериментальная подача электроэнергии по межрегиональной линии электропередачи. В феврале 2009 года АО «БТ» было включено в Государственный регистр субъектов естественных монополий, а также получило разрешение на временную эксплуатацию межрегиональной линии электропередачи и начало ее эксплуатировать с получением доходов от передачи электроэнергии.

Пришло время «здоровому частнику» начать возвращать свои затраты и получать прибыль – ведь именно на это он и надеялся. В апреле 2009 года АРЕМ утвердило тариф на услуги по передаче и распределению электрической энергии в размере 2,9 тенге за 1 кВт∙ч с вводом в действие с 1 мая 2009 года. АО «БТ» за период с февраля по май 2009 года производило передачу электроэнергии по тарифу в размере 1,94 тенге за 1 кВт∙ч согласно концессионному соглашению. В ноябре 2012 года Департаментом АРЕМ по Актюбинской области утверждены тарифы и тарифная смета на регулируемые услуги по передаче и распределению электрической энергии АО «БТ» в общем порядке в размере 3,45 тенге за 1кВт∙ч. Но…

Основные проблемы

На сегодняшний день по концессионному проекту «Северный Казахстан – Актюбинская область существуют аналогичные проблемы, что и по проекту «Шар – Усть-Каменогорск»: низкий уровень доходов, связанный, во-первых, с недостаточным объемом оказания услуг передачи электроэнергии для погашения всех расходов и задолженностей Концессионера; во-вторых, с формированием тарифа.

Согласно финансовой отчетности, концессионером допущены превышение средств, а также неисполнение предусмотренных статьями тарифной сметы. Субъекту естественной монополии запрещается допускать превышение средств, предусмотренных статьями тарифной сметы, утвержденной уполномоченным органом, более чем на пять процентов, за исключением региональной электросетевой компании, случаев увеличения расходов на используемые стратегические товары, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В случае изменения самого тарифа, в сторону увеличения, необходимо обязательно учесть цены на альтернативные маршруты транспортировки электрической энергии из Российской Федерации.

В действующем законодательстве дифференциация тарифов по группам потребителей или же по зонам суток не предусмотрены, то есть, на данный момент отсутствует нормативная база для внедрения дифференцированных тарифов на услуги по передаче и распределению электрической энергии.

Таким образом, на примере двух концессионных проектов, можно выявить основную проблему, которая будет существенно сдерживать развитие ГЧП в сфере естественных монополий – несогласованность законодательства о концессиях и о естественных монополиях. Очевидно, что без решения данной проблемы невозможно будет развивать уже созданную инфраструктуру без участия государственного бюджета.

Жанар Тайжанова, аналитик АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства»