Насколько демократичен евро?

14 июня, 2018

478

Евро представляет собой обязательство в рамках договора, из которого нет очевидного выхода в соответствии с доминирующими правилами игры. Вступив в еврозону, Италия уступила свой монетарный суверенитет внешнему, независимому органу принятия решения – Европейскому центральному банку.

Страна также взяла на себя конкретные обязательства, касающиеся бюджетной политики, хотя данные ограничения не являются такими же «жёсткими», как те, что определяют монетарную политику. Все эти обязательства реально сужают варианты макроэкономической политики для итальянских властей. В частности, отсутствие национальной валюты означает, что итальянцы не могут ставить собственные инфляционные цели или проводить девальвацию относительно зарубежных валют. Кроме того, они обязаны удерживать размер дефицита бюджета ниже определённого потолка.

Подобные внешние ограничения политических решений не должны вступать в конфликт с демократией. Иногда электорат видит смысл в том, чтобы связать себе руки, если это помогает добиться лучших результатов. Отсюда и происходит принцип «демократического делегирования» полномочий. Демократическая страна может улучшить свои показатели, делегировав те или иные полномочия независимым агентам.

Канонический повод для демократического делегирования возникает, когда появляется серьёзная потребность в демонстрации твёрдой приверженности определённому курсу действий. И, наверное, наиболее ярким примером здесь может служить монетарная политика. Многие экономисты согласны с мнением, что центральные банки способны стимулировать темпы роста экономики и занятости за счёт политики монетарной экспансии, но только при условии, что у них есть возможность неожиданно повышать инфляцию в краткосрочной перспективе. Однако ожидания рынка адаптируются к поведению центрального банка, поэтому волюнтаристская монетарная политика оказывается бесполезной: она приводит к повышению инфляции, но экономика и занятость при этом не растут. Соответственно, намного лучше изолировать монетарную политику от политического давления, делегировав её технократическим, независимым центральным банкам, которым поручается единственная задача – поддержание ценовой стабильности.

На первый взгляд, евро и ЕЦБ выглядят как решение этой инфляционной головоломки в европейском контексте. Они защищают итальянский электорат от контрпродуктивных инфляционных наклонностей политиков страны. Но в европейской ситуации есть особенности, из-за которых аргумент демократического делегирования начинает вызывать подозрения.

И хотя бы потому, что ЕЦБ – это международный институт, несущий ответственность за монетарную политику в еврозоне в целом, а не в одной только Италии. Это означает, что ЕЦБ, как правило, будет менее склонен реагировать на уникальные экономические обстоятельства Италии, чем это мог бы делать чисто итальянский, но при этом столь же независимый центральный банк. Данная проблема усугубляется тем фактом, что ЕЦБ сам ставит себе инфляционные цели; последний раз это было сделано в 2003 году: «ниже – но близко к – 2% в среднесрочной перспективе».

Трудно оправдать делегирование выбора собственно целевого уровня инфляции технократам, которые не были избраны демократическим путём. Когда негативные шоки падения спроса ударяют по тем или иным странам еврозоны, тогда от уровня целевой инфляции зависит уровень болезненной дефляции зарплат и цен, который приходится выдержать этим страны для адаптации. Чем ниже целевая инфляция, тем выше оказывается дефляция, которую они вынуждены терпеть. После кризиса евро появились убедительные экономические аргументы в пользу повышения целевой инфляции ЕЦБ с целью помочь восстановить конкурентоспособность в южной Европе. И в данном случае изолирование от политической ответственности было, видимо, плохим решением.

Аргумент в пользу демократического делегирования полномочий является очень тонким. Об этом подробно пишет Пол Такер, бывший заместитель управляющего Банка Англии, в своей новой мастерской книге «Неизбранная власть: Поиск легитимности в центральных банках и административном государстве». Различие между политическими целями и методами их достижения должно быть очень чётким. Конкретные задачи следует определять в рамках политических процедур, если эти задачи приводят к тем или иным последствиям для распределения доходов или же к необходимости компромисса между противоречащими целями (например, либо занятость, либо ценовая стабильность). В лучшем случае делегирование оправдано для реализации мер, которые служат выполнению задач, определённых политическим путём. Такер совершенно верно доказывает, что лишь немногие независимые агентства основаны на тщательном соблюдении принципов, которые способны пройти тест на демократическую легитимность.

Данная проблема оказывается намного более серьёзной, когда происходит делегирование полномочий международным агентствам или в рамках международных договоров. Слишком часто выясняется, что международные экономические обязательства способствуют не устранению недостатков демократии в стране, а расширению привилегий корпоративных и финансовых сил и подрыву местных социальных договорённостей. Дефицит легитимности Евросоюза стал следствием подозрений народа в том, что институциональные механизмы ЕС очень далеко отклонились от выполнения первой упомянутой задачи ради второй. Когда Маттарелла сослался на реакцию финансовых рынков, оправдывая своё вето на назначение Савоны, он лишь усилил эти подозрения.

Для того чтобы евро (и, более того, сам Евросоюз) оставался одновременно жизнеспособным и демократичным, политикам придётся уделить более пристальное внимание насущным требованиям к порядку делегирования полномочий неизбранным органам власти. Это не означает, что они должны любой ценой сопротивляться любым уступкам суверенитета наднациональным агентствам. Но им следует признать, что политические предпочтения экономистов и других технократов сами по себе редко обеспечивают проводимой политике достаточную демократическую легитимность. Им надо поддерживать такое делегирование суверенитета лишь в том случае, когда подобный шаг действительно помогает улучшить показатели их демократических стран в долгосрочной перспективе, а не тогда, когда он отвечает лишь интересам глобальных элит.

Дэни Родрик – профессор международной политической экономии в Школе госуправления им. Джона Кеннеди при Гарвардском университете, автор книги «Прямой разговор о внешней торговле: Идеи для разумной мировой экономики».