Бюрократическая элита Казахстана: новое вино в старые меха

Токаев одерживает тактические победы, но проигрывает войну. Войну с апатией и непрофессионализмом. Старая бюрократия подсознательно понимает, что ее время уходит и делает деньги быстро и беззастенчиво. Но какие элиты идут им на смену?

Воссоздание Агентства по стратегическому планированию говорит о растерянности Акорды. Помнится, его первый аналог был создан после рождения первого долгосрочного стратегического документа – Стратегии 2030. АСПиР изначально был создан как государственный мозговой трест для мониторинга и контроля над ее реализацией. Потом аппаратные игры превратили его в один из субъектов управленческой инфраструктуры и агентство бесславно растворилось в бюрократической машине. Похоже, вновь созданный АСПиР испытывает кризис целеполагания. Создание шести экспертных групп явно не решит ключевую проблему госуправления – слишком глубок конфликт интересов между властью и обществом, между крупными акционерами и миноритариями. Все экономические реформы в рамках существующей политической системы уже исчерпаны. Нас ждет консервация существующего статус-кво еще на какое-то время, которое неизбежно закончится социально-экономическими катаклизмами или, при худшем варианте – внешним управлением. Это вызов, который непременно встанет перед новыми элитами: в государстве и бизнесе.

Олигархат

Большинство имен наших олигархов, как основных получателей господдержки, стали относительно хорошо известны еще в конце 90-х. Но в условиях транзита они быстро теряют былую роскошь своих амбиций и заняли выжидательную позицию, поскольку они капитализировали свои отношения с нынешней властью за счет доступа к государственным или окологосударственным заказам. Тем не менее, они осторожно предлагают свои услуги и действующему президенту.

Нетрудно предположить, что именно частный бизнес в итоге может оказаться на подъеме в случае ослабления власти. Чем больше государство будет нуждаться в ресурсах и услугах, тем более востребованными будут привилегированные предприниматели, получившие доступ к власти за счет доверия, но накопившие за последние годы достаточный «жир», чтобы выступать уже более самостоятельными акторами.

Еще одна важная особенность – наши частные предприниматели практически не интегрированы в мировую экономику и гораздо более консервативны, чем их коллеги по госбизнесу. Более того, спрос на их услуги может вырасти в случае осложнения отношений Акорды и Библиотеки.

Премьер-министр тоже из их числа. В этом плане стоит специально оговориться: технический премьер — не синоним политической слабости. Мамина нельзя считать политическим премьером: отсутствие опыта в публичной политике, собственной повестки, амбиций и идеологического «окраса» не позволяют переводить его в категорию политиков.

Заговор клерков

Клерки — самая многочисленная, но при этом самая важная, несмотря на свою техническую роль, категория. Они легко идентифицируются по двум критериям. Они, а) не представляют личной ценности и б) не создают серьезных проблем и достаточно комфортны, если нет крупных провалов. У исполнителей нет особой миссии. Как правило, они отвечают за рутинные государственные задачи, где пересекается множество интересов гораздо более влиятельных игроков, чем они сами. Однако именно от качества армии клерков зависят исполнение решений, более того, они — один из главных источников формирования новой управленческой элиты. Более того, именно они, как правило, меньше всего подвержены политическим пертурбациям, а значит сохраниться при любом варианте транзита власти. Но увы, у нас нет ни одной более или менее эффективной программы подготовки управленческого резерва и в этом одна из фатальных ошибок власти.

Казахстан издалека может казаться страной с мощной консолидированной элитой, тесно сплоченной вокруг своего лидера. Однако реальность совсем другая: элита становится все более фрагментированной и конфликтной. Причем конфликтной не только по вопросам влияния или собственности, но и идеологически. А это очень серьезный вызов для Токаева. Ведь именно он привел свой режим к такой ситуации, когда наиболее активная и громкоголосая часть элиты оказывается радикальнее его самого. Разобщенность и фрагментация ведут к тому, что в элите практически не образуется коалиций и каждый игрок действует исходя из собственных корпоративных или политических приоритетов.

Сегодня намечается опасная линия большого внутриэлитного раскола между все более технократической гражданской частью элиты, то есть теми, кто вынужден оставаться политически нейтральными, но продолжает отвечать за модернизацию государства, ― и консервативно настроенными охранителями, занимающими вакуум выжженной публичной политики. С усилением противоречий ― между консервацией и прогрессом, репрессиями и либерализацией, давлением и диалогом, агрессией и примирением ― режиму придется иметь дело при реализации любого сценария транзита власти.

Таким образом, главной заботой нашего истеблишмента на период является не модернизация страны, а обеспечение плавного и безопасного для политических, управленческих и бизнес-элит транзита власти. При этом, несмотря на все декларации, сохранится высокая степень участия государства в экономических, политических, бизнес-процессах. Несмотря на очевидный спрос на изменения, система пока в состоянии их только имитировать, что уже можно считать неким позитивным трендом.

В то же время, происходит и будет продолжаться активное обновление как бюрократии, так и других категорий элит. Вопрос в том, сможет ли она, не меняя базовые конструкции, поменять лицо власти? Но то, что она в этом заинтересована – это бесспорно.

Особенностью нашей систему управления является также некоторое изменение фактора абсолютной лояльности. Если до сих пор было понятно условие лояльности к Елбасы, а потом к Токаеву, как к действующему президенту, то теперь все усложняется – влияние Токаева далеко не столь бесспорно, как его предшественника. В ближайшие годы будет формироваться новая конфигурация групп влияния, в центре которых будут как «агашки», так и новые амбициозные фигуры, в том числе в регионах.

Вообще, ось отношений между центрами и регионами – наиболее интригующая часть системы госуправления. Токаев не может, да и не хочет контролировать процесс назначения акимов, охотно деля эту сложную миссию с Елбасы. Но слишком долго это продолжаться не может, особенно с учетом того, что власть психологически уже готова запустить выборные процессы акимов всех уровней, кроме областных. Если предположить, что этот революционный в наших условиях будет запущен, то это безусловно заставит акимов областей сделать все для сохранения и укрепления своего влияния в своем регионе. И последствия могут быть достаточно непредсказуемыми. Однако позитивное влияние будет заключаться в том, что это разрушит схему, при которой акимы подотчетны в первую очередь перед центром, а не перед жителями своих областей.

Каковы же в итоге цели наших элит? Управленцам — удержать страну от катаклизмов и улучшить ее жизнь в соответствии с новыми установками. Политикам — сохранив лояльность первому лицу, сохранить себя. Бизнесменам, отечественным и иностранным, — попытаться развивать свое дело в условиях усиления государственного вмешательства в экономику, или уйти из бизнеса, или уехать из страны. То есть в целом – не влиять на ход событий, а адаптироваться к ним. Однако, природа не терпит пустоты. Поэтому очевидно, что в недрах элит появится Некто с большими амбициями, достаточно популярный и приемлемый для кремлевского для вашингтонского и кремлевского обкомов. Потому как геополитическая конфигурация для Казахстана будет играть все возрастающую роль.

Ну а пока государство пытается строить параллельное гражданское общество, отзеркаливая низовые инициативы, «перекупая» гражданских активистов, предлагая им «пряники» в обмен на ограничения. Поглощая в себя гражданский сектор, государство хочет сохранить и контроль над частным бизнесом, фактически вынуждая привлекать бизнес бюджетную помощь. Но ресурсы для такого партерналистского контроля стремительно тают и бизнес это чувствует, а значит, начнет все громче артикулировать свои интересы, пытаться выйти из-под опеки государства, требовать демонополизации рынков и либерализации регулирования.

Без изменений — политических или экономических — система обречена на быструю или медленную эрозию, но Токаев явно ничего фундаментально менять не будет. Все ожидания связаны с ответом на вопрос о том, до какой степени глава государства готов (или не готов) изменить систему, чтобы она осталась хотя бы в какой-то степени работоспособной.

Нынешний политический режим нащупал свою идентичность: консервативные ценности. Можно считать, что это и есть государственная идеология, вокруг которой сложился консенсус и элит, и масс. Однако неэффективность социально-экономической модели порождает спрос, пусть и крайне неопределенный, на изменения.

Примечательно, что имитация изменений – цифровизация — выдается за модернизацию. Но при этом мало кто представляет, что это такое на самом деле. И тем не менее власть по-прежнему не видит иных вариантов транзита элит, кроме технократического. Рассмотрим его основные свойства.

Лицо новых элит

Цифровизация экономики – ключевой инструмент борьбы с коррупцией и неэффективного управления. Но для ее внедрения нужна сильная и многочисленная армия технократов. Пока их в Казахстане – единицы. Поэтому Казахстану нужно пройти первый этап формирования новых элит «по старинке», в режиме «ручного управления». Речь идет не сколько об омолаживании элит, сколько изменении самого ее типа. И это то, за что сегодня еще можно побороться – плеяду с новым ценностными установками.

Тучные годы привели к власти большое количество молодых чиновников, которым было «скучно» заниматься реальными проектами. Это был период блестящих презентаций и нулевой реализации, но они давали доступ к распределению огромных бюджетных ресурсов. К счастью, эта эра подходить к концу и теперь все зависит от того, кто придет им на смену. В сложные времена нужны не стильно одетые бюрократы, а люди, способные брать на себя ответственность, для которых важны не столько лояльность и выполнение (точнее, создание видимости) поручений в срок, а реализация решений, пусть уже не столько масштабных, но эффективных для определенной категории населения. Именно технократизация/модернизация – ключ к тому, чтобы провести реформы в рамках существующей политической системы, которую, судя по всему никто менять не собирается. И это неплохой в наших условиях вариант: не меняя институты попробовать повысить качество управления.

Но это весьма оптимистичный сценарий, поскольку, если вы спросите любого министра или акима, то он пожалуется на нехватку эффективных управленцев. Это все говорит о последствиях системного сбоя «социальных лифтов» — хорошие кадры уже давно очень редко «просачиваются» наверх. Именно этот сбой и объясняет столько медленное обновление управляющих элит.

В отличие от России, активно готовящей новые управленческие кадры, Казахстану не до этого. Не считать же этим пресловутый президентский кадровый резерв, исполненный местечково и бессистемно. Скорее, формируется стихийная прослойка новых управленцев в славных казахских традициях командных перемещений, когда абсолютная лояльность важнее эффективности. Компромисс почти не достижим.

Почему фильтр лояльности оказался таким живучим? Это типичный признак авторитарной страны, когда самый страшный кошмар бюрократа – утратить контроль над своей епархией. Трагедия в том, что любой хороший психолог вам подтвердит – продуктивный человек не будет работать в системе подавления. Он просто не сможет быть эффективным в неэффективной системе в целом. Именно этим объясняется отток хороших кадров из системы госслужбы, как, впрочем, и из страны в целом. В стабильной и устоявшейся системе управления не столь важно, кто играет роль винтиков и гвоздей, но в наших турбулентных условиях это фактор номер один.

Рекрутировать на госслужбу действительно талантливых людей невозможно по ряду фундаментальных причин. И дело не только в негативном восприятии государственных чиновников населением. С этим они как раз всегда охотно мирились. Гораздо большую проблему представляет неустойчивость позиций: начиная от министра или акима и заканчивая руководителем управления или экспертом. К тому же, зарплаты в секторе все еще уступают частному сектору. Но самое главное, что лишает госслужбу смысла – ограничения во владении собственностью, а также необходимость декларировать доходы. Таким образом, теряются две основные причины быть чиновником: девальвация социального статуса и затрудненность доступа к бюджетным ресурсам и его абсорбция.

Сильные, креативно мыслящие люди выдавливаются из системы, у них нет условиях самореализации в соответствии со своими ценностными установками, им приходится совершать множество бессмысленных действий.

А ведь на самом деле, главная цель цифровизации любой экономики – накопление баз открытых данных (в том числе в здравоохранении, образовании, ЖКХ) для стимулирования развития новых бизнесов, а следовательно новых компетенций. Но пока эти возможности – на периферии госуправления, поскольку бюрократия еще долго будет управляться «сверху», а там этого просто не понимают, или понимают единицы. Кроме того, нарастающий объем данными никак не решает проблему дублирования функций госучреждений, огромный поток поручений порождает столь же масштабный поток отчетности. И как результат — «культ отчетности», формальное исполнение контрольных показателей.

Ирония в том, что цифровизация используется ровно противоположно своему назначению — отключение мобильного Интернета во время протестных акций наглядно показывает, как именно власти могут использовать «цифровую диктатуру» для надзора и контроля. Таким образом происходит дискредитация «мирных» целей цифровой трансформации.

И наконец, цифровизация не решает другую цель – избыточный контроль государства. Намерение сократить число госслужащих на треть вызвало просто панические настроения, хотя сокращение тысяч контролеров и инспекторов, ревниво следящих за бизнесом, могло бы значительно снизить масштабы хотя бы низовой коррупции.

Коротко говоря, даже «цифра» помогает решить главную политическую задачу системы — ее выживание.

Еще один фундаментальный вопрос, стоящие перед властью, но который она стыдливо избегает – отношение к частной собственности. В период транзита – это ключевой вопрос как для внутренних, так и для внешних инвесторов. Транзит выбил главную основу нашего инвестиционного климата – хорошие отношения с акимом или министром. Их стали слишком часто менять. Власть очень сильно девальвировалась. Альтернативой этому могло бы стать строго следование букве закона, но изменчивость и непредсказуемость регуляторной среды нередко ведет к тому, что нарушение может быть узаконенным и наоборот.

Казалось бы, административные барьеры не имеют ничего общего с политикой, но в сочетании могут иметь очень плохой эффект. Это вопрос пресловутого недоверия между властью и обществом, когда любой гражданин или предприниматель для государство – априори потенциальный преступник.

И наконец, персонализация – зачастую реализация того или иного проекта связана с человеком, его олицетворяющим. Нет человека – нет проекта.

Все это – аргументы в пользу изменения политической системы, а именно – концептуальный пересмотр от патрон-клиентской модели к модели партнерства. Мы могли позволить себе авторитарный тип управления в условиях государственного капитализма, в основе которого лежит рентная экономика. Смысл всех реформ в нашей действительности — сделать так, чтобы локальная экономика органично стала частью глобальной, а именно — конкурентоспособной. Однако пока происходит обратное – рентная экономика вытесняет глобальную. Никто не верит в то, что мы можем создать конкурентоспособную экономику. Все готовы, пусть с трудом и теряя достоинство, существовать в условиях государственного капитализма.

Но именно эти люди имеют жгучее желание, а главное, возможность – отправить своих детей в глобальную экономику.

• 122
• 127