Казахстанскому бизнесу нужен налоговый омбудсмен и Союз налогоплательщиков

Известный адвокат Жангельды Сулейманов предлагает создать в Казахстане институт налогового омбудсмена как ответ на усиливающуюся репрессивность налоговой системы. По его словам, новый Налоговый кодекс, подзаконные правила и автоматизированное администрирование всё чаще работают против бизнеса и налогоплательщиков. Может ли налоговый омбудсмен стать реальным противовесом налоговым органам, какие полномочия ему необходимы и готово ли государство к появлению такого института – в интервью Exclusive.kz.

Монстр в виде информационной системы

– Какие системные перекосы в налоговой сфере вы считаете ключевыми аргументами для введения должности налогового омбудсмена именно сейчас?

– Проект нового Налогового кодекса критиковали по трём основным вопросам. Первый – ставка НДС. Изначально чиновники предложили установить НДС на уровне 20%, повысив его сразу на 8%. Второй – порог НДС. Речь идёт о сумме годового оборота, после достижения которой компании и индивидуальные предприниматели обязаны встать на учёт по НДС. Ранее этот порог составлял 30 тысяч МРП, затем был снижен до 20 тысяч, а в этот раз предложили уменьшить до 10 тысяч МРП.

Третий и самый важный вопрос – так называемый B2B (бизнес для бизнеса). Суть его в следующем: налогоплательщики, работающие на режиме упрощённой декларации, могут поставлять товары, выполнять работы и оказывать услуги компаниям на общеустановленном режиме. Как правило, речь идёт о средних и крупных компаниях, то есть о большом бизнесе.

Однако такие компании не могут учитывать эти расходы при расчёте вычетов или, говоря простым языком, не имеют возможности уменьшать налогооблагаемую прибыль. Это серьёзная проблема: в мировой практике нет подобных ограничений, когда компания, работающим на общеустановленном режиме, запрещено вычитать расходы по операциям с компаниями на упрощёнке. В Казахстане же эта проблема остаётся нерешённой по сей день. Вице-министр национальной экономики Амрин пообещал «посмотреть, как система будет работать» в течение полугода – ориентировочно до июля 2026 года – и уже после этого принимать решения.

– Вы говорили, что общественная дискуссия ушла не туда и настоящую проблему – налоговое администрирование – просто не заметили. Что вы имели в виду?

– Действительно, налоговое администрирование касается всех – от физлиц-налогоплательщиков до компаний. В Казахстане насчитывается около 2,5 миллиона субъектов предпринимательства: порядка 500 тысяч компаний и около двух миллионов индивидуальных предпринимателей. Однако при всём этом проблемы налогового администрирования остаются вне поля зрения и фактически никем не рассматривается всерьёз.

Многие, в том числе бухгалтеры и юристы, считают, что налоговое администрирование — это только внутренние процедуры налоговых органов: перекладывание бумажек, переписка, организационные вопросы и говорят: «Зачем нам налоговое администрирование, это нас не касается». Касается и ещё как. Ведь это совокупность прав и обязанностей налоговых органов, позволяющих им контролировать исполнение налогоплательщиками своих обязательств: подачу деклараций, уплату налогов, фактическое нахождение по юридическому адресу и другие требования.

Кроме того, налоговое администрирование предусматривает меры ответственности за нарушения. Это арест банковских счетов, блокировка ЭСФ – когда компаниям запрещают выписывать электронные счета-фактуры, – а также налоговые проверки, по итогам которых доначисляются миллионы, а то и миллиарды тенге. Именно так налоговое администрирование работает на практике.

В Налоговом кодексе этому посвящено множество статей, но пока еще мало кто осознал, что в нем произошло серьёзное ужесточение налогового администрирования.

Приведу пару примеров. В старом Налоговом кодексе все основания для налоговых проверок – а любая проверка всегда стресс – были чётко прописаны. Поэтому, если налоговые органы допускали нарушения, их действия было проще обжаловать.

В новом Кодексе эти основания исключены и вынесены за его пределы. Теперь налоговый орган в лице Комитета госдоходов минфина сам устанавливает правила. И эти правила, разумеется, составлены в пользу самих налоговых органов. Причина проста: кто больше всего заинтересован в проведении налоговых проверок? Налоговый орган. Кому они нужны? Только ему.

Именно поэтому право разрабатывать такие правила получили специалисты Комитета госдоходов, в частности подразделения аудита. А аудит в структуре налоговых органов – это и есть налоговые проверки.

Второй пример – блокировка ЭСФ. Сегодня электронные счета-фактуры обязаны выписывать почти все предприниматели. Когда налоговый орган блокирует ЭСФ, бизнес фактически останавливается: невозможно продавать товары, оказывать услуги или выполнять работы.

В старом Кодексе для блокировки ЭСФ было предусмотрено одно основание – неисполнение камерального уведомления с высокой степенью риска. Сейчас таких оснований уже 15. Как видим, ситуация существенно ухудшилась.

Ещё один важный момент. Раньше при обжаловании действий налоговых органов, например, незаконного ареста счёта, такие меры приостанавливались на время судебного разбирательства: выиграл – вопрос закрыт, проиграл – ограничения применяются дальше.

Теперь же обжалование всех обеспечительных и взыскательных мер, начиная от арестов и заканчивая запретами на выезд, который с 1 июля смогут применять и к директорам компаний-должников, не приостанавливает действие ограничений. Это противоречит принципам, заложенным в Административном процедурно-процессуальном кодексе (АППК). Однако решением этой проблемы сегодня фактически никто не занимается.

Но самая главная проблема в другом. Новый Налоговый кодекс оказался более репрессивным, чем прежний. Я назвал далеко не все нормы: где-то сроки сократились, где-то, наоборот, были увеличены и в целом это сыграло не в пользу налогоплательщиков. Но это не одна беда.

К этому Кодексу министерство финансов разработало 245 подзаконных правил. При этом эти правила не соответствуют Кодексу, они фактически сами по себе. Получается, опять всё написано в пользу налоговых органов и против налогоплательщиков.

Что мы имеем в итоге? Репрессивный Кодекс – раз. Но ещё хуже то, что подзаконные правила многократно усугубляют ситуацию – два. Не побоюсь такого сравнения: они ухудшили положение налогоплательщиков в десять раз. Более того, эти правила незаконны, поскольку не соответствуют Кодексу. Вместо этого в них закреплены новые права для налоговых органов и новые обязанности для налогоплательщиков.

Это произвол, другого слова здесь нет. Я называю это вторым уровнем угрозы: первый – репрессивный Кодекс, второй – репрессивные подзаконные правила. Но и это ещё не всё.

Следующий момент связан с информатизацией и автоматизацией. Сегодня налоговые органы фактически ведут всю работу через собственные информационные системы, в которые правила «зашиваются» в виде программных алгоритмов и приложений.

Для переноса этих правил в информационную систему требуется корректное техническое задание. Однако налоговые органы не умеют его составлять: задания пишутся с ошибками и, как правило, снова в их пользу. Это уже репрессия третьего уровня.

В результате всеми процессами налогового администрирования – назначением проверок, камеральным контролем, арестом счетов, блокировкой ЭСФ, запретом на выезд, снятием с учёта по НДС и другими мерами – управляют не налоговики, а информационная система. Причём система, написанная с ошибками: она не совпадает с подзаконными правилами, правила не соответствуют Кодексу, а сам Кодекс носит репрессивный характер. Таким образом, на выходе мы получили монстра в виде информационной системы.

При этом министерство финансов признаёт несовершенство своих информационных систем, ссылаясь на переходный период, адаптацию и прочие обстоятельства.

Но нельзя оправдывать разработку незаконных информационных систем, которые полноценно не работают и наносят серьёзный ущерб миллионам налогоплательщиков. Аресты счетов на неделю, на 10–20 дней стали обычной практикой.

В итоге вместо того, чтобы заниматься бизнесом, люди вынуждены тратить время на споры, письма и постоянные хождения по налоговым органам. И все эти проблемы – репрессивность самого Кодекса, ошибки в нём и противоречивые подзаконные правила – невозможно решить постами в социальных сетях или обсуждениями на конференциях. Против таких системных перекосов может работать только системная защита.

Я вижу её в создании института налогового омбудсмена, другого варианта просто нет. Причина нынешней ситуации с налоговыми правилами и информационными системами заключается в отсутствии консолидированного оппонирования. Все действуют разрозненно: эксперты – сами по себе, предприниматели – сами по себе, законы – сами по себе. Они, конечно, пишут, возмущаются, но всё это остаётся в публичном пространстве без реального результата. Решать эти вопросы способен только налоговый омбудсмен.

Главная цель идеи создания этого института – улучшение положения налогоплательщиков. Это напрямую повлечёт за собой улучшение экономической ситуации в целом: когда экономика оживляется, выигрывают все.

Перед налоговым омбудсменом стоят три ключевые задачи. Первая – совершенствование законодательства: Налогового кодекса и 245 подзаконных правил. Они должны быть приведены в соответствие друг с другом и работать в интересах налогоплательщиков при сохранении баланса между государством и бизнесом.

Вторая задача – контроль правоприменения. Даже идеальный Налоговый кодекс может применяться неправильно. Бывает, что действия налоговых органов формально законны, но наносят ущерб и тогда необходимо менять сам закон. А бывает, что такие меры, как арест счетов, применяются незаконно. В этих случаях важно пресекать именно нарушения в правоприменении.

Третья задача – обучение налогоплательщиков самостоятельной защите своих прав. Омбудсмен физически не сможет реагировать на все нарушения, поэтому людей необходимо учить отстаивать свои интересы самостоятельно.

Одним из практических шагов к созданию института налогового омбудсмена может стать формирование Союза налогоплательщиков. На первом этапе можно объединить 300–400 компаний и в последующем расширять состав. Председатель союза будет выполнять функции общественного налогового омбудсмена. Задача – в течение двух–трёх лет закрепить этот институт законодательно. При этом даже в общественном статусе налоговый омбудсмен сможет выступать от имени налогоплательщиков с конструктивными предложениями, за которыми будет стоять реальный бизнес.

Не вмешиваться, а защищать

– Каким вы видите статус налогового омбудсмена? Должен ли он быть полностью независимым или встроенным в систему власти, но с особыми гарантиями полномочий?

– Налоговый омбудсмен должен подчиняться только Союзу налогоплательщиков, то есть бизнесу, и представлять его интересы. Никакой зависимости от налоговых органов, министерств и ведомств быть не должно. В государственную систему он встроен не будет.

Для общественного омбудсмена законом предусмотрены базовые гарантии – право обращаться в суд, подавать иски и, возможно, право законодательной инициативы. Эти же механизмы могут быть закреплены и для общественного налогового омбудсмена. Это непросто, но реализуемо.

– Какие реальные функции и инструменты должны быть у налогового омбудсмена, чтобы он не превратился в формальную фигуру? Должен ли он иметь право вмешиваться в налоговые споры, приостанавливать решения налоговиков или инициировать пересмотр сложившихся практик?

– Налоговый омбудсмен сможет подавать иски в защиту прав всех налогоплательщиков, направлять жалобы, вести переговоры, заключать меморандумы и соглашения. В первую очередь речь идёт о выстраивании системного и взаимовыгодного взаимодействия с налоговыми органами через формализованные договорённости.

Участие в налоговых спорах следует понимать не как вмешательство, а как представительство интересов налогоплательщиков – в судах или в министерстве финансов. При этом очевидно, что охватить тысячи споров напрямую невозможно, поэтому возможны формы экспертного или институционального участия, а не обязательное присутствие в каждом деле.

При этом само приостановление решений уже предусмотрено действующим законодательством. Так, АППК предусматривает, что обжалование может приостанавливать действие решения. Этот механизм требует отдельного обсуждения, поскольку концепция института налогового омбудсмена ещё формируется и будет разрабатываться с учётом позиции Союза налогоплательщиков.

Что касается пересмотра сложившихся практик, безусловно, это одна из ключевых функций. Я уже говорил, что одной из основных задач является борьба с системными нарушениями. А системные нарушения и есть практика. Если практика складывается неправомерно, налоговый омбудсмен будет обязан этим заниматься: указывать, где налоговые органы превысили полномочия или, наоборот, не выполнили возложенные на них обязанности. Это входит в его функции и полномочия напрямую.

Бездействовать дальше уже нельзя

– Насколько высок риск того, что этот институт останется декларативным?

– Безусловно, может и именно в нынешних условиях. Сегодня действует АППК, работают административные суды, кассационный суд по административным делам и Верховный суд, которые в большинстве случаев занимают сторону бизнеса и налогоплательщиков. Если до 2021 года (введения АППК в действие) в пользу налогоплательщиков решалось около 10% налоговых споров, то сейчас этот показатель достигает 75–80%. Это беспрецедентная ситуация, такого нигде в мире нет.

Кроме того, с этого года обжалование нормативных правовых актов, включая приказы министерств, передано из экономических судов в административные. А это наиболее компетентные и объективные суды в стране с точки зрения защиты бизнеса. Поэтому сейчас, напротив, наиболее благоприятный момент для появления налогового омбудсмена.

Есть и другие причины. Во-первых, принят новый Налоговый кодекс, который требует системной доработки. Во-вторых, за последний год общество стало гораздо более вовлечённым в обсуждение налоговых вопросов – бизнес и эксперты созрели к появлению этого института. Можно сказать, что время для налогового омбудсмена действительно пришло.

Риск декларативности, безусловно, существует, но он напрямую зависит от позиции бизнеса. Если бизнес не поддержит этот институт и не будет в нём участвовать, возникнут проблемы с ресурсами и финансированием, и тогда омбудсмен может остаться формальной фигурой. Но если бизнесу важны его права и интересы, этот институт будет работать.

– Насколько, по вашему мнению, государство и налоговые органы готовы к появлению института налогового омбудсмена?

– Хороший вопрос. Налоговым органам такой институт не нужен. Их основная задача – собирать налоги, и делают они это через налоговое администрирование: аресты счетов, проверки, камеральный контроль, блокировку ЭСФ, снятие с учёта.

Появление налогового омбудсмена будет этому препятствовать, он создаст условия, при которых налоговым органам станет сложнее действовать в привычной логике. Это может повлиять на собираемость налогов, особенно при строгом соблюдении правовых процедур. Поэтому сопротивление со стороны налоговых органов неизбежно, и оно уже проявляется.

С государством ситуация сложнее. С одной стороны, оно заинтересовано в росте бюджетных поступлений, особенно на фоне дефицита. С другой – в экономической стабильности и развитии. С этой точки зрения налоговый омбудсмен государству скорее выгоден.

Поэтому позиция государства будет двойственной: где-то поддержка, где-то сопротивление. Многое будет зависеть от конкретных персоналий. Мы это понимаем и учитываем, но очевидно одно – бездействовать дальше уже нельзя.