Кому принадлежат земля и недра Казахстана: народу или государству?

Конституционная реформа 2022 года заложила серьезные правовые противоречия между народом и властью. Согласно п.3 ст.6 Конституции РК, земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы стали принадлежать народу. При этом в этой же норме было отмечено, что от имени народа право собственности осуществляет государство, а также то, что земля может находиться в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом.

Если сопоставить эту новеллу с прежней редакцией этой нормы, то на первый взгляд, в ней нет ничего нового: государство как было собственником, так им и осталось.

Институт собственности – это сфера гражданско-правовых отношений, а они, как известно, составляют область индивидуальной власти государства, физического или юридического лица над объектом собственности. Народ же, хоть и является социальной общностью людей, в силу своей социальной и иной разобщенности, объективно не является носителем триады собственника, т.е. он не обладает правом владения, пользования и распоряжения. Такими правами с точки зрения теории гражданского права может обладать только государство. Оно, в отличие от народа, имеет определенные институты, которые его персонифицируют как сторону в тех или иных общественных отношениях.

Согласно Конституции РК к числу таких государственных институтов относятся Президент, Парламент, Правительство и иные государственные органы, которые выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий (п.3 ст.3 Конституции РК).

Таким образом, согласно теории гражданского права, народ не может обладать правами собственника. Конечно, с этим утверждением можно было бы согласиться, если бы не одно – «Но!».

Новейшая история нашей страны знает немало примеров, когда государство на первое место ставило свои интересы, оставляя обществу роль их исполнителя. Поэтому, если согласиться с вышеизложенным пониманием п.3 ст. 6 Конституции, то это будет означать, что народ, как и прежде, будет отстранен государством не только от решения вопросов, связанных с землей и её недрами, но и от влияния на распределение благ на справедливых общественных началах, полученных от их эксплуатации. Тридцатилетний опыт суверенной истории нашей страны тому свидетельство.

Кроме того, это также будет означать, что содержание рассматриваемой нормы, а тем более реализация её положений вступит в противоречие с либеральной доктриной, которая говорит о социальном государстве, как органе, призванном обеспечить достижение как государственного, так и публичного интереса «общего блага». Кроме того, нарушение положений либеральной доктрины ведет к подтверждению положений марксисткой теории о неспособности эксплуататорского государства представлять интересы общества в целом.

Учитывая, что сегодня Республика Казахстан является именно таким государством, то вполне понятно, почему положения п.3 ст. 6 Конституции приобретают особую не только социальную, но и правовую актуальность.

В чем причина такого восприятия рассматриваемой новеллы?

Прежде всего, в том, что законодатель, введя в редакцию п.3 ст. 6 Конституции РК нового субъекта собственности на землю – Народ, фактически воспроизвел прежнюю формулу, что от имени народа осуществлять право собственности на землю и т.п. будет государство. Но такое решение было приемлемо для прежней редакции этой нормы, когда в ней не упоминался Народ. С появлением же нового субъекта собственности на землю в лице Народа, ранее сложившийся алгоритм, что государство по умолчанию собственник земли, уже не может действовать. Теперь Народ отдельно должен уполномочивать государство представлять его интересы по вопросам связанным с Землей и прочем.

Почему же в реализации такой демократической идеи, законодатель в рассматриваемой новелле применил прежний механизм? Возможно, такое решение законодателя основывалось на положениях ст.3 Конституции РК.

В этой норме говорится о том, что народ является единственным источником государственной власти, которую он осуществляет непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует её государственным органам.

Казуистика рассматриваемого вопроса, на наш взгляд, состоит в том, что законодатель при конструкции новой редакции п.3 ст.6 Конституции отождествил такие положения, как «народ – источник власти» (п.1 ст.3 Конституции) и «народ, как суверен земли» (п.3 ст.6 Конституции РК).

При этом первая группа отношений входит в компетенцию публичного права, т.к. в ней идет речь об отношениях в сфере власти, а вторая, – представляет собой коллаборацию отношений публичного и частного права, где затрагиваются вопросы принадлежности земли Народу.

Поэтому полагаем, что нельзя правоотношения, регулируемые п.1 ст. 3 Конституции распространять и на правоотношения, предусмотренные п.3 ст. 6 Конституции, т.к. это разные сферы правового регулирования.

В публичном праве отношения регулируются исключительно из одного центра, под названием государство или государственная власть. В частном же праве отношения определяются самими сторонами, где государство, следуя принципам верховенства права, обязано подчиняться собственным законам и исключить целесообразный произвол в принимаемых решениях.

В п.2 ст. 4 Конституции РК закреплено, что Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики. Исходя из его содержания, можно лишь заключить, что любые изменения и дополнения, внесенные в нормы Конституции, имеют такую же юридическую силу и действие, как и другие нормы. Поэтому, полагаем, что законодатель, внося изменения и дополнения в Конституцию, всегда обязан предвосхищать, что за этим должно последовать.

Однако в нашем случае, в силу вышеизложенного, положения п.3 ст.6 Конституции, не получили логического развития по причине спешности разработки и принятия Закона о внесении дополнений и изменений в Конституцию.

Представляется, что следующим шагом законодателя, с появлением Народа, как суверена земли и её недр, должно было стать внесение дополнений в п.1 ст.6 Конституции РК о том, что в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются общенародная, государственная и частная собственность.

Оппоненты могут возразить, что это согласуется с положениями гражданского права и с тем историческим опытом, который мы имели в СССР по поводу общенародной собственности. На этот вопрос исчерпывающе ответил Сулейменов М.К. в своей публикации «Поправки в Конституцию: революционные изменения или косметические улучшения?» В ней автор, в частности, пишет:

 «Сейчас у нас по Конституции и Гражданскому кодексу две формы собственности: государственная и частная. Теперь, видимо, будет три: общенародная на природные ресурсы, государственная – на имущество, не относящееся к природным ресурсам (то есть имущество типа казны, государственных предприятий и пр.), и частная. Но общенародной собственностью тоже распоряжается государство. Получается, как в Советском Союзе: государственная (общенародная)».

Таким образом, предметное содержание общенародной собственности, о которой шла речь в Советском Союзе и той, которая должна быть в Казахстане, имеют разные основы.

В СССР вся государственная собственность это и была собственность общенародная, в нашем же случае она обрела конкретного субъекта в лице Народа и поставила под его контроль конкретные объекты. Как правильно отмечает Сулейменов М.К, это будет общенародная собственность на землю, природные ресурсы и пр.

Что касается порядка распоряжения государством общенародной собственностью, то он должен получить свое развитие в законах. Одним из них должен быть Конституционный закон о референдуме. Именно он должен наделять государственные органы правом принимать решения, связанные с землей, её недрами и т.п. При этом, он должен быть ориентирован на проведение не только республиканских референдумов, но и местных. Только так, на наш взгляд, можно предупредить нарушения в земельных и иных производных правоотношениях. Практически это могло бы выглядеть, например, так, Президент РК объясняет народу необходимость строительства АЭС в Казахстане, а народ уже сам, по своей инициативе выносит этот вопрос на референдум. Точно также могут решаться вопросы, связанные с землей и недропользованием на местах. Если бы такой порядок в ходе конституционной реформы был реализован, то сегодня многие острые вопросы, связанные с объектами собственности, были бы сняты. Предложенное, на наш взгляд, в полной мере корреспондирует с конституционным положением о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно через республиканский референдум (п.3. ст.3 Конституции РК).

Оппоненты могут заметить, что проведение референдумов по обозначенным темам потребует значительных финансовых затрат. На это можно возразить только тем, что предполагаемые затраты будут значительно ниже тех издержек, которые наша страна и общество несет от коррупции, связанной с вольным обращением с земельным фондом и недрами.

Другой вопрос, как общенародная собственность согласуется с положениями гражданского законодательства. Конечно, с позиции положений гражданского права трудно наделить Народ, как выше было показано, правомочиями собственника. В советское время этот вопрос решался через морально-этические нормы о том, что интересы народа превыше всего.

В настоящее время по рассматриваемому вопросу свое весомое мнение должны сказать специалисты в области гражданского права. Именно они могут найти разумные правовые правила в его решении.

Сегодня этой проблемой в Казахстане уже занимаются такие ученые, как Фархад Карагусов, Сергей Скрябин и др. В своих трудах они также обосновывают необходимость введения в Конституцию и Гражданский кодекс понятия «общенародная собственность».

Необходимость решения этого вопроса определяется тем, что каждый субъект имущественного оборота видит свою выгоду в использование принадлежащего ему имущества, а имущественные интересы разных субъектов могут иметь разноплановый характер. Например, инвестор хочет реанимировать законсервированный малорентабельный рудник, а жители прилегающих к руднику сел хотят сохранить окружающую их природу. В таких конфликтных ситуациях инвестор должен ссылаться не на решения государственных органов, которые отвели данный участок для добычи, а в первую очередь договариваться с местным населением, объяснять и доказывать плюсы от работы рудника. Последнюю точку в этом вопросе должно ставить население местности, а не государственный орган, наделенный властью теми же избирателями.

Как писал выдающийся государственный деятель Карл Густав Маннергейм, «Прежде чем тратить огромные деньги на оборону, нужно создать для людей тот уровень жизни, который они захотят защищать».

• 28
• 28