Конституционный референдум в Казахстане в сравнительной перспективе

15 марта 2026 года в Казахстане объявлен общенациональный Референдум по принятию Новой Конституции. За месяц до голосования Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ) опубликовало отчет Миссии по оценке потребностей, в котором традиционно обозначены ключевые вопросы, на которые обращают внимание международные наблюдатели: сроки проведения кампании, инклюзивность процесса, состояние медиасреды и правовое регулирование референдумной кампании. В то же время в документе содержатся и оценки, касающиеся содержательного наполнения предлагаемых конституционных изменений, что фактически выходит за рамки процедурного анализа и переносит обсуждение в сферу политической интерпретации самих реформ.

Реакция на подобные отчеты нередко бывает неоднозначной. Однако важно понимать, что сама природа наблюдательных миссий предполагает выявление вопросов и аспектов процесса, которые, по мнению наблюдателей, требуют дополнительного внимания.

Стоит ли рассматривать замечания БДИПЧ как индикатор проблем, уникальных для Казахстана? Сравнительный анализ конституционных референдумов последних десятилетий показывает обратное, претензии международных миссий возникают практически в 100% случаев, а процедурные трудности сопровождают любую попытку глубинной институциональной трансформации.

Конституционные референдумы в мировой практике

Последние три десятилетия стали эпохой ренессанса прямой демократии. Согласно данным Центра исследований прямой демократии (ЦЕРД, Швейцария), с 1990 по 2021 год в мире прошло более 1500 общенациональных референдума — это 52% от всех народных голосований за более чем 200-летнюю историю наблюдений. В Ирландии с 1937 года проведено более 40 конституционных референдумов, в Австралии – 44, в Швейцарии голосования по конституционным поправкам проводятся на постоянной основе.

Особенно показателен европейский тренд: если с 1793 по 1991 год в Европе состоялось 532 референдума (в среднем 2,6 в год), то в период 1991–2021 годов — уже 610 (20,3 в год).

Европа сегодня уверенно доминирует в этих данных мировой статистики, аккумулируя более 60% всех референдумов.

Однако рост популярности этого института не означает упрощения процедур. Напротив, каждый конституционный референдум сопровождается шлейфом критики со стороны наблюдателей. Изучение отчетов БДИПЧ по различным странам позволяет выделить устойчивый паттерн замечаний, кочующий из документа в документ вне зависимости от географической или культурной специфики.

Возьмем Францию — страну с богатейшими референдумными традициями. Конституционный референдум 1962 года о введении прямых выборов президента, инициированный Шарлем де Голлем, вызвал жесткую критику со стороны политического истеблишмента. Оппозиция обвиняла президента в нарушении парламентских процедур и спешке, официальной период предреферендумной кампании составил менее месяца. Наблюдатели фиксировали доминирование провластной риторики в национальных СМИ. Тем не менее референдум состоялся, реформа была одобрена, а спустя десятилетия прямые выборы главы государства стали считаться неотъемлемым атрибутом французской демократии.

Турецкий опыт 2017 года еще ближе к казахстанской ситуации. Референдум о переходе от парламентской к президентской системе сопровождался аналогичными претензиями БДИПЧ: короткие сроки кампании, недостаточное общественное обсуждение, дисбаланс в доступе к СМИ. Оппозиция говорила о давлении и спешке, но реформа была принята, и Турция уже почти десятилетие функционирует в новой институциональной реальности.

Латинская Америка также вносит свой вклад в копилку международного опыта. Чилийский конституционный процесс 2022 года, который многие эксперты называли эталоном инклюзивности (специально избранный Конституционный конвент из 155 человек, широкие общественные слушания), все равно получил замечания от международных наблюдателей. Основные претензии касались поляризации медийной среды и неравных возможностей агитации.

Британский референдум о Brexit 2016 года — возможно, самый яркий пример того, как замечания наблюдателей сосуществуют с легитимностью результата. ОБСЕ критиковала Соединенное Королевство за отсутствие четкого регулирования финансирования кампаний и за то, что правовые рамки не предусматривали автоматического пересмотра итогов при нарушении правил агитации. Тем не менее результат Brexit был признан, а страна спустя годы завершила выход из ЕС.

Сравнительный анализ отчетов БДИПЧ позволяет вычленить четыре ключевых блока, по которым наблюдатели предъявляют претензии к конституционным референдумам практически в любой стране мира.

Первый блок — сроки публичных дебатов

Формальный период между объявлением референдума и голосованием почти всегда оценивается как недостаточный.

1. Во Франции-1962 кампания длилась несколько недель.
2. В Турции-2017 — около месяца.
3. В Чили-2022 общественные обсуждения шли более года, но наблюдатели все равно указали на нехватку времени для осмысления финального проекта.
4. В Северной Македонии-2018 правительство получило упрек за «сжатые сроки» при том, что вопрос обсуждался в обществе почти три десятилетия.

Очевидно, что замечание миссии является с устойчивым клише наблюдательной риторики.

Второй блок — инклюзивность и прозрачность разработки

Состав конституционных комиссий и механизмы общественного участия всегда оказываются под микроскопом. В Чили состав Конституционного конвента определялся на выборах, но критики все равно настаивали на недостаточном представительстве отдельных групп.

В Турции оппозиция требовала расширения состава комиссии.

В Италии наблюдатели указывали на доминирование партийных элит.

Универсальной модели инклюзивности не существует — каждая страна ищет свой баланс между экспертизой, представительством и оперативностью.

Третий блок — медийная среда

Здесь претензии БДИПЧ наиболее предсказуемы. Там, где есть государственные СМИ, наблюдатели фиксируют их доминирование. Там, где доминируют частные, говорят об ангажированности владельцев.

В эпоху цифровизации картина усложняется, в 2026 году трудно говорить о монополии на информацию в Казахстане при 92% проникновения интернета, но критика сохраняется.

Британский кейс показал, что даже при сверхразвитом медиарынке и отсутствии государственных СМИ наблюдатели находят дисбаланс, в Британии например в пользу сторонников Brexit.

Четвертый блок — правовое регулирование кампаний

Законодательство о референдумах почти везде менее детализировано, чем избирательное. Это не дефект конкретной страны, а институциональная особенность: выборы регулируются жестко, так как определяют персоналии у власти, референдумы касаются более широко обозначенных вопросов и здесь свобода дискуссии традиционно шире. Италия, Турция и в других странах ОБСЕ отмечала, что правила финансирования и агитации могли бы быть четче.

Вопросы, поднятые в ходе миссии Бюро по демократическим институтам и правам человека по оценке потребностей

Если наложить международную матрицу на ситуацию в Казахстане, становится очевидно, замечания БДИПЧ по предстоящему референдуму не являются аномалией, а скорее обязательной процедурной рутиной.

Начнем с инклюзивности. Конституционная комиссия, работавшая над проектом, включала представителей парламента, судебной власти, госаппарата, НПО, политических партий, академического сообщества, бизнеса и регионов. Все заседания транслировались онлайн, а через электронные правительственные платформы поступило более 10 тысяч предложений от граждан.

Можно ли считать такую модель идеальной? В политической практике идеальных процедур не существует. Даже показатели практически стопроцентной явки, которые иногда фиксировались в официальной статистике (например, в КНДР в 1972 году или в Болгарии в 1971 году), остаются скорее исключением, чем правилом.

Если же вернуться к Комиссиям по разработке изменений, то, например, в Мали — комитет составлял 25 человек, в Гвинее – были 60 экспертов, в Тунисе около 30 назначенных лиц, таким образом казахстанский подход выглядит значительно лучше многих аналогов.

Страна	Название	Количество
Чили	Конституционный конвент	155 членов
Гвинея	Комитет по разработке новой Конституции	60 членов
Мали	Специальная комиссия по разработке проекта новой конституции	25 членов
Тунис	Национальная консультативная комиссия при президенте по Новой Республике	Около 30 человек
Египет	Учредительное собрание	100 членов
Турция	Учредительная Ассамблея	160 членов

Сроки публичного обсуждения

Официально объявленный период обсуждения и агитации в Казахстане между публикацией проекта и голосованием относительно невелик, но он предусмотрен национальным законодательством, действующим уже десятки лет. И главное, необходимо отметить, что дискуссия об институциональных реформах продолжается в Казахстане с 2022 года, – именно тогда были приняты первые масштабные конституционные поправки, запустившие процесс политической модернизации.

С тех пор темы реструктуризации парламента, перераспределения властных полномочий и новой архитектуры управления не сходили с общественно-политической повестки. Сейчас начался этап финализации процедуры, так сказать кульминация этого длительного процесса. В условиях нарастающей геополитической нестабильности затягивание реформ было бы не осмотрительностью, а безответственностью.

Медийная среда

Тезис о государственном доминировании на телевидении при игнорировании цифровой реальности выглядит абсолютно оторванным от реальности.

К началу 2026 года в Казахстане зарегистрировано более 5 тысяч СМИ, причем интернет-издания являются самым быстрорастущим сегментом, только в 2025 году появилось 515 новых цифровых медиа. Проникновение интернета достигло 92%, и именно онлайн-площадки становятся основным пространством политической дискуссии.

В этих условиях оценка медиасреды, основанная преимущественно на анализе традиционного телевидения, выглядит методологически устаревшей и дает лишь фрагментарное представление о реальной структуре информационного пространства. Современные политические дискуссии формируются в гибридной медиасистеме, где традиционные СМИ сосуществуют с цифровыми платформами, социальными сетями и независимыми онлайн-изданиями, которые для значительной части аудитории уже стали основными источниками политической информации.

Поэтому анализ медиасреды в международных наблюдательных отчетах требует применения современных инструментов, учитывающих фундаментальные изменения медиапотребления. Игнорирование происходящей трансформации информационной среды неизбежно снижает аналитическую точность подобных оценок и приводит к выводам, которые не отражают текущие реалии.

Что касается замечаний о возможных ограничениях социальных сетей, данный тезис вызывает серьезные вопросы с точки зрения его эмпирической обоснованности. В Казахстане отсутствуют собственные социальные онлайн-платформы для коммуникации, онлайн-коммуникации осуществляются через международные сервисы — Facebook, Threads, Instagram, TikTok и Telegram. Эти платформы принадлежат иностранным технологическим компаниям и функционируют в рамках глобальной инфраструктуры управления контентом и алгоритмов распространения информации.

В такой институциональной конфигурации возможности прямого влияния национальных органов власти на внутренние механизмы функционирования данных платформ, включая алгоритмы ранжирования контента, правила модерации и распространения информации, объективно ограничены. Следовательно, утверждения о системном административном воздействии на коммуникацию является безосновательным.

Регулирование кампании

Более ограниченная детализация законодательства о референдумах по сравнению с избирательным законодательством является распространенной институциональной практикой в мире и не представляет собой специфическую особенность Казахстана. Во многих странах нормативные рамки, регулирующие референдумные кампании менее детализированы, чем правила проведения парламентских или президентских выборов. Такого рода принцип связан с самой природой референдумов как разовых институциональных решений, содержание которых невозможно заранее стандартизировать.

Вопросы, выносимые на референдум, возникают в конкретных исторических обстоятельствах и могут существенно различаться по своей природе от конституционных реформ и институциональных преобразований до территориальных, международных или социально-политических решений. Их появление часто связано с более широкими процессами развития государства: сменой исторических этапов, технологическими трансформациями, экономическими кризисами или геополитическими потрясениями, включая международные конфликты и войны. В таких условиях попытка заранее детально регламентировать все возможные параметры будущих референдумных кампаний невозможна.

По этой причине законодательство о референдумах во многих политических системах формулирует преимущественно общие процедурные принципы, оставляя значительную часть политической динамики на усмотрение участников общественной дискуссии. Да и в принципе избыточная регламентация референдумов может ограничивать саму природу прямой демократии. Основной составляющей является возможность прямого волеизъявления народными массами, что и является конечной целью проведения Конституционного Референдума в Казахстане.

Отсутствие организованной кампании против предлагаемых изменений нельзя ставить в вину государству. Закон определяет лишь правила проведения референдума, но не может обязывать государственные органы создавать политические коалиции или организовывать оппозиционные кампании. Это задача самих политических партий, общественных движений и гражданского сектора.

Как отмечается в докладе БДИПЧ, в Казахстане сформировалась коалиция политических партий, поддерживающих конституционную реформу и проводящих информационно-разъяснительную работу по всей стране. При этом сопоставимая по масштабу кампания против реформы на национальном уровне не возникла, что может отражать не особенности правового регулирования, а текущее соотношение политических позиций и общественных настроений вокруг предлагаемой реформы.

В докладе Миссии БДИПЧ затрагиваются и другие темы, которые лишь косвенно связаны с процедурой проведения референдума. В частности, речь идет о представленности женщин в политических институтах, ограничениях избирательных прав для отдельных категорий граждан и возможных институциональных последствиях конституционной реформы.

Начнем с вопроса гендерного представительства.

Низкая доля женщин в парламенте и органах исполнительной власти является предметом обсуждения во многих странах, Казахстан не исключение. Однако этот вопрос не имеет прямого отношения к процедуре проведения референдума. Уровень участия женщин в политике определяется партийной системой, электоральной конкуренцией, социальными установками и долгосрочной политической динамикой общества. Связывать данный вопрос с оценкой подготовки конкретного референдума методологически некорректно.

• Аналогичная ситуация наблюдается и с вопросом лишения избирательных прав отдельных категорий граждан.

В большинстве стран мира лица, признанные судом недееспособными лица, не участвуют в голосовании. Это связано с тем, что избирательное право предполагает способность принимать осознанные политические решения и нести ответственность за их последствия. Ограничение в данном случае вытекает из юридической категории дееспособности и широко применяется в различных правовых системах. Если человек признан судом недееспособным, он не может заключать договоры, распоряжаться имуществом и подписывать юридические документы, то, следовательно, он также не может участвовать в юридически значимом акте волеизъявления, каким является голосование. В противном случае правовая система оказалась бы в абсурдной ситуации, при которой человек признается неспособным принимать решения даже в отношении собственной жизни и имущества, но при этом допускается к принятию решений, определяющих политическое устройство государства. Такое противоречие подрывало бы саму логику института дееспособности и правовую последовательность законодательства.

• Ограничения для лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, также не являются уникальной особенностью Казахстана.

Подобная практика существует во многих странах. Одним из аргументов, лежащих в основе таких норм, является необходимость предотвращения потенциального давления или административного влияния на избирателей в условиях закрытых организаций. В среде, где люди находятся в полной зависимости от администрации учреждения, обеспечить полностью свободное и независимое голосование может быть значительно сложнее. Поэтому ряд государств предпочитает ограничивать участие заключенных в голосовании до окончания срока наказания.

• Отдельного комментария требует тезис о возможном расширении полномочий президента.

Подобная интерпретация представляется некорректной. Предлагаемые конституционные изменения в целом сохраняют ключевую роль президента как главы государства, однако одновременно вводят ряд институциональных механизмов, направленных на более четкое распределение полномочий и усиление системы сдержек и противовесов.

В частности, отказ от президентской квоты в парламенте означает, что в новой модели однопалатного парламента не предусмотрено назначение депутатов главой государства. Таким образом, парламент получает более высокий уровень институциональной автономии.

Кроме того, сохраняется принцип однократного президентского мандата сроком на семь лет. Поправки, закрепляющие правило, согласно которому одно и то же лицо не может занимать пост президента более одного срока, были приняты еще в 2022 году. Эта норма исключает возможность повторного переизбрания и является дополнительным ограничением концентрации власти. Решение о том, каким должен быть баланс полномочий между государственными институтами, принимают граждане страны через механизм прямого волеизъявления.

В этой связи возникает и более принципиальный вопрос о границах оценки международных наблюдательных миссий.

Миссии БДИПЧ традиционно сосредоточены на анализе процедурной стороны электоральных процессов, то есть правовой базы, организации голосования, условий проведения кампании и функционирования медиасреды. Содержание же конституционных реформ по своей природе относится к сфере политического выбора общества. Именно для этого подобные вопросы и выносятся на референдум.

Когда международные наблюдатели начинают оценивать не процедуру проведения референдума, а содержательное наполнение предлагаемых конституционных изменений, это выходит за рамки их процедурного мандата и является вмешательством в сферу внутреннего политического выбора суверенного государства. Конституционное устройство, распределение полномочий между институтами власти и архитектура политической системы относятся к вопросам, которые по своей природе находятся в исключительной компетенции национального суверенитета.

Согласно ст.2 Устава ООН, основным принципом ООН является невмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и международные наблюдатели в первую очередь должны придерживаться этого принципа.

Содержание же конституционных реформ является предметом внутриполитического выбора общества. Именно поэтому подобные вопросы выносятся на референдум, самый демократичный механизм волеизъявления граждан.

Конституционные референдумы практически всегда сопровождаются политическими спорами и критическими оценками со стороны наблюдательных миссий. Это не является признаком уникальных проблем конкретной страны, а отражает саму природу процессов институциональных реформ, затрагивающих фундаментальные основы политической системы.

В этом смысле казахстанский референдум не является исключением из мировой практики. Большинство замечаний, озвученных международными наблюдателями, уже неоднократно возникали в ходе аналогичных процессов в различных странах и представляют собой типичные элементы международной наблюдательной риторики.

В конечном счете вопрос о том, каким должно быть конституционное устройство государства, решается не в аналитических отчетах международных миссий, а посредством прямого волеизъявления граждан. Именно народ страны обладает суверенным правом определять институциональную архитектуру своего государства, и именно граждане Казахстана дадут окончательную оценку предлагаемым изменениям на референдуме.