Национальный курултай: влиятельный парламент без Сената?

20 января в Кызылорде состоится заседание Национального курултая, на котором, как ожидается, будет принято решение о реформе парламента. Обсуждение пройдет на фоне возможных масштабных политических событий – предполагаемого референдума и досрочных парламентских выборов, что придает предстоящему Курултаю особое значение.

В центре внимания экспертного сообщества – перспективы перехода к однопалатному Парламенту и возможная ликвидация Сената, вопросы сохранения регионального представительства и рисков дальнейшей централизации власти.

Не менее активно обсуждается и содержание формулы «влиятельный Парламент»: какие реальные полномочия, помимо утверждения бюджета, должны быть закреплены за законодательным органом, чтобы он мог эффективно контролировать деятельность правительства.

Отдельной темой остается возможный формат парламентских выборов. В экспертной среде звучат разные оценки сценария, при котором выборы будут проходить исключительно по партийным спискам. Чем это в итоге может обернуться для общества и доверия избирателей, и существуют ли способы смягчить эти последствия без возврата к одномандатным округам? Своим видением и оценками этих процессов и возможных последствий поделились с Exclusive.kz известные казахстанские эксперты.

Герман Ким, д. и. н., профессор, директор Института Азиатских исследований КазНУ им. аль-Фараби: Парламенту нужно качественное усиление

Если Сенат будет упразднен, закономерно встанут два вопроса: как сохранить «голос регионов» и как не допустить дальнейшей сверхцентрализации власти. На мой взгляд, эти риски можно компенсировать несколькими механизмами.

Во-первых, наиболее очевидный вариант – региональная квота при избрании депутатов в однопалатный Парламент. Это обеспечит гарантированное присутствие представителей регионов в составе Мажилиса. Для реализации такой модели необходимо законодательно закрепить принцип территориального баланса. Мы понимаем, что мегаполисы всегда концентрируют политические, административные, интеллектуальные и финансовые ресурсы, и из-за этого возникает дисбаланс: крупные города «перетягивают» на себя и внимание, и влияние, и повестку.

Во-вторых, возможным решением может стать двухканальная избирательная система, где учитываются и территория, и партийный принцип. Иными словами, часть депутатов избирается от регионов, а часть – по партийным спискам.

Что касается формулы «влиятельный Парламент», то простое решение – передать однопалатному Парламенту все функции, которые ранее выполнял Сенат. Однако одной передачи полномочий недостаточно: требуется качественное усиление Мажилиса как института. Это усиление, на мой взгляд, должно выражаться в более широких и строгих механизмах контроля, а также в расширении бюджетных и кадровых рычагов.

Финансовый блок – один из ключевых источников реального влияния. Мажилис и сейчас участвует в обсуждении бюджета, но, если мы говорим о содержательном усилении Парламента, у него должно быть право вносить изменения в проект бюджета – в том числе в части перераспределения статей расходов.

Кроме того, однопалатный Мажилис должен получить более сильные инструменты контроля за Национальным фондом и квазигосударственным сектором, включая право заслушивать и оценивать работу контрольных органов и давать парламентскую оценку эффективности расходования средств.

Отдельный блок – кадровые полномочия. Парламент, помимо согласования состава правительства, должен участвовать в утверждении ключевых должностных лиц: председателя Национального банка, генерального прокурора, руководителей важных аудиторских структур, в том числе антикоррупционных органов. Причем речь должна идти не о формальном согласовании, а о праве отклонять кандидатуры – то есть фактически о возможности парламентского вето на назначение.

Разумеется, важнейшей функцией Парламента остаются законодательные полномочия и право законодательной инициативы. Усиление Мажилиса также может быть связано с расширением регионального представительства – в логике «компенсации» тех функций, которые ранее обеспечивал Сенат, но уже через другие каналы в рамках однопалатной модели.

Наконец, институциональное усиление Парламента может быть обеспечено и организационно. Например, через создание в структуре Парламента специализированного аналитического центра (или усиленного аппарата), который работал бы с современными инструментами анализа данных – включая big data analytics и технологии искусственного интеллекта. Это может повысить качество решений и одновременно поддержать цифровую открытость деятельности Парламента в пределах разумного – без раскрытия государственных секретов и конфиденциальной информации.

Если говорить о сценарии, при котором выборы в Парламент будут проходить исключительно по партийным спискам, то здесь уместно рассуждать в терминах вероятности. Она зависит от ряда общественно-политических факторов и от позиций ключевых акторов конституционных реформ. Прежде всего – от политической стратегии власти. По совокупности аналитики трендов, медиаконтента и обсуждений в публичном пространстве можно предположить, что вероятность такого сценария со стороны политической стратегии власти умеренно высокая – на уровне 60–70%.

Поскольку среди основных участников этой части реформ выступают политические партии, необходимо учитывать и позиции крупных партий. По этим параметрам оценка, на мой взгляд, также остается умеренно высокой – в диапазоне 60–70%. В целом политические тренды, а также то, что мы видим в СМИ и интернете, позволяют говорить о том, что проведение выборов в однопалатный Парламент исключительно по партийным спискам вполне вероятно, хотя стопроцентно гарантировать такой исход нельзя.

Бурихан Нурмухамедов, политолог и член Национального Курултая РК: Голос регионов может стать сильнее

Если говорить совсем кратко, сегодня в Казахстане идет процесс перехода к однопалатному Парламенту, и упразднение Сената является частью этой парламентской реформы. На данный момент она действительно имеет важное значение для страны, и закономерно возникает вопрос о том, как эти изменения скажутся на балансе власти и на учете интересов регионов.

Следует напомнить, что Сенат выполнял одну из ключевых функций – представлял интересы регионов: областей, городов, районов. Поэтому опасения, связанные с тем, что при его упразднении региональные интересы могут учитываться не в полной мере, вполне понятны. Чтобы этого не произошло, на мой взгляд, необходимо внедрять новые, понятные и работающие механизмы.

Во-первых, можно предусмотреть создание специальных органов или форматов при Парламенте, в рамках которых мнение регионов учитывалось бы при принятии законов. Во-вторых, принципиально важно усилить маслихаты как представительные органы на местах. Если они будут более развиты институционально, получат дополнительные полномочия и реальные возможности контроля над местными бюджетами и отчетностью акимов, то голос регионов, на мой взгляд, может оказаться даже сильнее, чем в условиях существования Сената.

Что касается вопроса о «влиятельном Парламенте», то в условиях однопалатной модели он объективно получает те функции и полномочия, которые ранее выполнял Сенат. Прежде всего речь идет о расширении кадровых полномочий. Согласие Парламента должно требоваться не только при назначении министров экономического и социального блока, но и представителей силового блока. Это касается согласования кандидатур генерального прокурора, председателя Национального банка, руководителя Комитета национальной безопасности, Конституционного суда, Высшей аудиторской палаты и других ключевых институтов.

Решение кадровых вопросов через Мажилис усиливает контрольные функции Парламента по отношению к исполнительной власти. В этом же контексте обсуждается проведение парламентских слушаний и создание комиссий по расследованию тех или иных чрезвычайных ситуаций. Все это в совокупности способствует укреплению роли Парламента в системе власти.

Кроме того, необходимо выстроить устойчивые форматы регулярной отчетности представителей исполнительной власти перед Парламентом – как в целом, так и на уровне отдельных комитетов. Если такие отчеты будут носить публичный характер и освещаться в средствах массовой информации, это также станет важным элементом усиления Парламента.

Отдельного внимания требует институциональное и аппаратное обеспечение Парламента. Его работа должна быть усилена за счет специализированных структур, которые помогали бы депутатам в законотворческой деятельности. Одним из таких инструментов может стать аналитический центр, комитет или институт парламентаризма, где с привлечением экспертов проводилось бы предварительное обсуждение и экспертная оценка законопроектов до их рассмотрения в Парламенте.

Говоря о возможном проведении выборов исключительно по партийным спискам, – я не считаю, что одномандатные округа играют решающую роль и что их отсутствие требует обязательного смягчения последствий. Гораздо важнее, чтобы при формировании партийных списков в них входили кандидаты, обладающие авторитетом и реальным влиянием в регионах.

С одной стороны, выборы по одномандатным округам во многом строятся на эмоциях и личной узнаваемости кандидатов. С другой – депутатам-одномандатникам зачастую сложно реализовывать предвыборные программы и платформы. При пропорциональной системе, напротив, усиливается конкуренция именно программ и идей, а выборы по партийным спискам дают больше возможностей для последовательной реализации партийных платформ.

В качестве возможного инструмента можно рассматривать развитие внутрипартийных процедур – например, проведение праймериз или партийных конференций, на которых представители регионов и активные граждане могли бы получать реальный шанс войти в партийные списки.

Талгат Калиев, политолог, кандидат политических наук, эксперт по внутренней политике: Не ликвидация, а консолидация полномочий

Однопалатный Парламент не означает упразднения Сената или Мажилиса по отдельности. Однопалатный Парламент – учреждение принципиально нового представительного органа, который объединит в себе функции и Мажилиса, и Сената, то есть депутаты будут совмещать расширенные полномочия и однозначно станут существенно влиятельнее.

Что касается представительства регионов, то это легко обеспечить через обязательное соблюдение региональных квот в партийных списках.

Сегодня депутаты Мажилиса и Сената, помимо законотворческой деятельности, исполняют разные функции – контроль за исполнением бюджета, за деятельностью Высшей аудиторской палаты, согласование кандидатур целого ряда должностных лиц: Генпрокурора, председателей КНБ, Нацбанка и других. Все эти полномочия теперь будут консолидированы у депутатов единой Палаты, что априори сделает их существенно влиятельнее.

Скандалы с депутатами, использующими парламентскую трибуну для поздравления родственников, ярко свидетельствуют о необходимости более профессионального подхода к отбору депутатов, исключения попадания в депутатский корпус случайных людей.

При этом формирование по-настоящему влиятельного Парламента по пропорциональному принципу должно способствовать активизации внутрипартийной конкуренции и более тщательному подходу к праймериз при формировании партийных списков.