Нацфонд: как скоро мы оставим детей без будущего?

2023 год стал рекордным по изъятию средств из Нацфонда. Но правительству показалось этого мало, и в 2024 году изъятие уже побило новый рекорд. При этом, глава государства ставил задачу по увеличению в фонде доступных средств до $100 млрд, – но до сих пор всё происходит с точностью до наоборот. Накануне депутаты мажилиса одобрили правительству продолжение изъятий в 2025-2027 годах. Экономисты ставят вопрос: что будет с управлением Нацфондом дальше и не истощат ли его окончательно?

Напомним, в 2022 году президент Казахстана представил в своём послании инициативу «Нацфонд – детям», призванную создать финансовую подушку для детей, достигших 18 лет. План заключался в формировании личных накопительных счетов для получения образования или покупки в будущем жилья, на которые с рождения до совершеннолетия переводится часть доходов от инвестиций Нацфонда. Но чтобы этот проект предоставлял гражданам по-настоящему значимые суммы, а не копейки, сам капитал фонда также должен был вырасти. Казахстанский Нацфонд же страдал от катастрофически низких сумм и регулярных изъятий. В 2022 году в нём было сохранено всего лишь 54 млрд долларов. У аналогичного норвежского суверенного Нефтяного фонда, созданного совсем немного раньше казахстанского, за счёт эффективного управления и отсутствия чрезмерных изъятий к тому же моменту было уже накоплено более 1 трлн долларов. 

Поэтому Токаев поставил правительству задачу накопить в Нацфонде как минимум 100 млрд долларов в течение семи лет, указав, что «тратить из него надо меньше, а зарабатывать – больше». В апреле 2023 он повторил, что ресурсы Нацфонда нужно использовать «только в необходимых случаях, в кризисные периоды».

Однако поставленная президентом задача оказалась не просто проигнорирована, – без признания существования кризиса всё стало делаться упрямо наоборот. Тратить стали больше, а заработок никак не увеличился. 

В 2023 году правительство шокировало экономистов, побив рекорд по изъятию, – взяв из Национального фонда суммарно 5,4 трлн тенге. Особенно возмутительным действием стало приобретение акций НК «КазМунайГаз» на сумму 1,3 трлн тенге, совершённое в обход закона без согласования с парламентом и без указания информации этого изъятия в отчётности об использовании фонда под предлогом того, что «это инвестиция» (хотя сразу прямо было сказано, что доход от этой инвестиции пойдёт не Нацфонду, а напрямую правительству). 

Министры финансов и нацэкономики подвергались критике экономистов, которые предупреждали, что достичь цель по накоплению 100 млрд долларов при таком подходе невозможно и в результате инициатива «Нацфонд – детям» так и останется популистской, не принеся обществу значимую пользу. Более того, с такими расходами и побитием из года в год рекордов по количеству изъятий в купе с наличием данной инициативы, которая начала официально действовать с начала 2024 года, возник риск постепенного полного истощения Нацфонда. 

В свою очередь глава Нацбанка, объясняя подобные масштабные изъятия в 2023 году, утверждал, что это крайне необходимо для выполнения государственных программ и покрытия бюджетного дефицита. В общем-то, и президент Казахстана дал на это разрешение, сказав в послании в сентябре 2023 года, что «часть средств фонда можно и нужно использовать сейчас с целью финансирования стратегических проектов, которые определят облик будущего Казахстана». 

Однако затем, проанализировав итоги года, госаудит выявил, что такое большое изъятие было излишним. 

Как уже сообщал Exclusive.kz в июне в материале «Правительство впустую тратит деньги Нацфонда», из запрошенного посреди 2023 года целевого трансферта размером 1,8 трлн тенге как минимум 40,2 млрд тенге оказались «неэффективно использованными», ещё 16 млрд – вовсе никак неиспользованными. То есть, при заранее продуманных расчётах целевой трансферт должен был иметь значение 1,2 трлн. И это только та сумма, которую выявил аудит самого правительства! Сумма, которую нужно было сэкономить, по факту могла быть намного выше.

– В последние годы расходы имеют значительную динамику роста. При этом их обеспеченность ненефтяными доходами колеблется на уровне 50%. Оставшийся разрыв в основном покрывается за счет трансфертов из Национального фонда и привлечения займов. Поэтому недостаточно просто удерживать дефицит. Нужны долгосрочные планы по формированию бездефицитного бюджета. Нормативная правовая база по управлению Национальным фондом нуждается в стабильности. Иначе мы видим риски недостижения поставленной главой государства цели по увеличению валютных активов Нацфонда до 100 млрд долларов к 2030 году, – сказал глава ВАП, экс-премьер-министр Алихан Смаилов. 

Но правительство к позиции экономистов и аудиторов так и не прислушалось. 

В июне, после получения стандартного гарантированного трансферта размером 2 трлн и принятого указом президента целевого трансферта размером 1,6 трлн тенге, правительство опять решило купить за счёт фонда акции национальной компании – на этот раз 12% «Казатомпрома». На эту цель государство взяло 467,4 млрд тенге. Специально для этой покупки постановлением правительства был изменён документ «Об утверждении перечня разрешенных финансовых инструментов, за исключением нематериальных активов, для размещения Национального фонда Республики Казахстан», принятый в 2009 году.

Затем в октябре правительство запросило новый, дополнительный целевой трансферт в размере 2 трлн тенге, который будет направлен, как утверждается, «на региональное развитие, включая социально значимые и стратегически важные инфраструктурные проекты». Причём, разрешение на взятие этих средств было запрошено не открыто через парламент, а кулуарно у президента через его личный указ и протокол совета по управлению Нацфондом. 

В результате этого решения совокупное изъятие из Нацфонда в этом году составит свыше 6 трлн тенге. Это новый рекорд, который вновь шокировал людей, следящих за Казахстанской бюджетной политикой.

Решение увеличить изъятие раскритиковали, в частности, представители Международного валютного фонда.

– Такое использование приобретает всё большие масштабы, и это вызывает целый ряд проблем. Это непрозрачное использование средств, некоторые операции совершенно неожиданные и информация о них не раскрывается прозрачным образом. Роль Нацфонда заключается не в том, чтобы финансировать ежегодный дефицит бюджета, это, скорее, часть долгосрочного стратегического распределения средств для поддержки будущего роста, – сделал в начале октября заявление руководитель миссии МВФ по Казахстану Николя Бланше. 

Он рекомендовал Казахстану проработать более строгие правила использования средств Нацфонда при принятии нового Бюджетного кодекса. 

Неожиданно глава Нацбанка Тимур Сулейменов также согласился с этой позицией. Более того, о том, что правительство решило увеличить целевой трансфер на 2 трлн тенге, журналисты узнали именно с его слов. До его брифинга, состоявшегося 11 октября, самим правительством такая информация в окончательном её варианте публично не озвучивалась, – министр национальной экономики Нурлан Байбазаров и вице-министр Азамат Амрин лишь туманно говорили в сентябре о планах по дополнительному изъятию для покрытия дефицита бюджета, но не называя конкретных цифр. 

– Одно из наших предложений – включить целевой трансферт в периметр бюджетного правила, чтобы его нельзя было произвольно увеличивать. Чтобы он базировался на каких-то конкретных макроэкономических величинах, будь то дефицит бюджета, темпы роста ВВП либо какой-то конкретная измеримая величина. Посмотрим, как коллеги отнесутся, – сказал Сулейменов в ответ на вопросы журналистов, как Нацбанк намерен скоординировать денежно-кредитную и фискальную политику в связи с непрекращающимися увеличениями изъятий.

Примечательно, что совсем вскоре после этого, 15 октября, в правительстве проходило заседание с тематикой «Итоги социально-экономического развития и исполнение республиканского бюджета за январь-сентябрь 2024 года», на котором выступали министр финансов Мади Такиев и министр нацэкономики Нурлан Байбазаров, но про ситуацию с запрошенным увеличением трансферта из Нацфонда не было ни сказано ни слова, хотя это была самая главная тема. И лишь на брифинге после заседания, когда журналисты уточнили у министров мнение по поводу слов Тимура Сулейменова, они признались, что эта информация достоверная и такое изъятие действительно будет. 

По поводу Нацфонда министрам на брифинге задавался вопрос: что они думают о предложенных Сулейменовым мерах по ограничению возможностей увеличения целевого трансферта. Но конкретного ответа по этому поводу дано не было.

– Мы знаем про это предложение, мы его обсуждали с Национальным банком, сейчас прорабатываем вопросы и хотим все предложения подробно обсудить на совете по экономической политике. Сейчас не могу до конца сказать позицию правительства. В целом, это предложение направлено, конечно, на улучшение администрирования этого процесса, но в то же время мы видим риски, что в таком случае некоторые наши приоритетные программы, проекты могут остаться без финансирования. Надо обсудить с Нацбанком весь механизм, как это будет работать, – сказал Нурлан Байбазаров.

Журналисты также спрашивали министров закончатся ли когда-либо изъятия из Нацфонда и есть ли у этих изъятий вообще барьер – сумма накоплений, при достижении которой из Нацфонда уже будет нельзя изымать средства, чтобы не допустить полного истощения. В ответ на первый вопрос министр нацэкономики пообещал, что изъятия уменьшатся через два-три года. Но не прекратятся. 

– Сейчас Нацфонд выполняет свою естественную стабилизационную функцию. Мы этой возможностью пользуемся, потому что нам надо закрывать региональные вопросы, финансировать все те обязательства, которые перед нами стоят. Но любые государственные расходы очень хорошо влияют на экономический рост. Чем больше мы будем финансировать, направлять деньги на инфраструктуру, тем больше будет отдача для экономики от этих вложений. Меры по стабилизации Нацфонда принимаются, задачу по достижению капитала 100 млрд долларов никто не снимал, мы к этому будет идти. По нашим планам, для стабилизации ситуации, связанной доходами госбюджета, нам нужно будет где-то два-три года. На 2026-2027 годах у нас в планах социально-экономического развития предусмотрено уменьшение целевого трансферта, – ответил Байбазаров.

Мади Такиев добавил, что полностью трансферты не прекратятся, потому что сейчас бюджет социально-ориентированный и около 60% бюджета уходит на социальное поддержание, а бюджет развития составляет только 10%, порядка 2 трлн тенге, и перед правительством стоит задача по увеличению трат на развитие, которую без привлечения Нацфонда, по его словам, невозможно выполнить, потому что средства всегда будут нужны на большие проекты.

Однако на второй вопрос про барьер для недопущения истощения Нацфонда, однозначного ответа дано не было. По словам министра нацэкономики, «целевой трансферт зависит от масштабов приоритетов нашего государства в части развития». Конкретного значения неснижаемого остатка озвучено не было. 

Эти ответы вызывают большие опасения. Правительство узаконило свои растраты Нацфонда и, похоже, аппетиты только растут.

Так, накануне в мажилисе прошло пленарное заседание, на котором правительство представило проект закона о республиканском бюджете на 2025-2027 годы. В нём изначальная сумма целевого трансферта из Нацфонда на 2025 год в очередной раз увеличилась, и в этот раз сразу до 3,2 трлн тенге. В сумме с гарантированным трансфертом, у которого неизменный размер 2 трлн тенге, одно только начальное изъятие из фонда составит 5,2 трлн тенге. Это уже сопоставимо с показателем 2023 года, хоть и ниже, чем получилось по итогу осуществлённых действий в этом году. 

При этом, мы всё ещё никак не защищены от последующих спонтанных «хотелок» правительства по типу очередных «инвестиций» средств в акции каких-либо нацкомпаний и дополнительных изъятий посреди года. И если вдруг это произойдёт, случится очередной рекорд, и фонд опять продолжит истощаться. 

На 2026 и 2027 годы правительство запросило по 2 трлн тенге исключительно гарантированного трансферта, без взятия целевого, – однако, опять же, нет никаких гарантий, что он не будет в очередной раз запрошен позже. 

Во время заседания мажилиса и глава Нацбанка Тимур Сулейменов, и депутаты в очередной раз массово раскритиковали представленный проект с огромным изъятием в 2025 году и, в целом, подходы правительства к обращению с Нацфондом. 

Тем не менее, проект всё равно приняли и направили на рассмотрение в сенат. Представленный законопроект отклонили только депутаты фракции «Ак Жол». 

– В предложенном проекте бюджета не произошло особых изменений ни в направлениях, ни в инструментах бюджетной политики. Менять нужно не отдельные проценты, а базовые подходы, экономическую модель, как сказал президент. Вместо этого мы видим проедание Национального фонда. Если увеличение изъятий в текущем году ещё можно оправдать восстановлением ущерба от небывалых паводков, то дальнейшие трансферты вызывают определённые сомнения. Напомню, что при обсуждении трёхлетнего бюджета ровно год назад мы поддержали план правительства с 2025 года полностью отказаться от целевых трансфертов из Нацфонда. В утверждённом нами тогда бюджете в этой графе на 2025 и 2026 годы стоит цифра 0. А теперь вдруг не ноль, а сразу 3,3 триллиона затрат. Между тем, статья 23 Бюджетного кодекса РК допускает использование целевых трансфертов из Нацфонда только в двух случаях: для финансирования антикризисных программ в период спада экономики, или для социальных программ и стратегических инфраструктурных проектов при отсутствии альтернативных источников их финансирования. Но правительство не заявляло о наличии антикризисной программы, как не заявляло и о наличии кризиса, который наблюдают все остальные. А альтернативные источники финансирования, на наш взгляд, имеются. В прошлом году мы утвердили планы правительства в 2025 году обеспечить накопление активов Нацфонда в размере 80,7 млрд долларов США. А теперь нам предлагают согласиться, что в 2025 году Нацфонд будет иметь не 80,7 а 62,2 млрд, т.е. на 18,5 млрд долларов меньше. Но не раскрывается, куда исчезли эти 18,5 млрд долларов, почему Нацфонд их недосчитался и кто персонально за это отвечает? Да, можно сослаться, что проект бюджета в прошлом году формировало другое правительство, но нас такие объяснения не устраивают. Независимо от фамилий министров, экономическая политика государства должна быть последовательной и поступательной, тем более, что и предыдущее, и нынешнее правительства состоят из одной и той же партии. Тем более, что ежегодные послания президента, на которые опирается правительство, не отменяют, а дополняют и развивают друг друга, – выступил председатель «Ак Жол» Азат Перуашев.

От голосования за законопроект воздержалась фракция ОСДП, руководитель которой также отметил, что «в последние годы деньги Нацфонда тратятся на текущие расходы, которые непреклонно растут, рискуя оставить будущее поколение без стратегического запаса финансов, но у министров экономического блока и мысли нет о том, чтобы сокращать эти расходы». Асхат Рахимжанов также сказал, что считает правильным озвученное 11 октября предложение главы Нацбанка запретить правительству произвольно увеличивать размер целевых трансфертов из Нацфонда, вписав их в периметр бюджетных правил.

82 из 93 депутатов мажилиса, участвовавших в голосовании за законопроект о республиканском бюджете Казахстана на 2025-2027 годы, всё же одобрили его. Теперь документ передан сенату. Нет никакого сомнения, что и там тоже погрозят пальцем, но огромный трансферт всё равно разрешат.

Тем временем, надежда, что поставленная президентом задача будет выполнена, медленно сгорает на костре. Как и вероятность того, что при таких подходах правительства запущенная инициатива «Нацфонд – детям» когда-нибудь начнёт эффективно работать, принося нашему молодому поколению более значимые суммы для их будущего, чем сейчас. Да и не стоит забывать, что при таких непрекращающихся изъятиях без значимых пополнений, по грубым подсчётам экономистов, Нацфонд сможет существовать всего лишь несколько лет. Может, всё же пора задуматься об иных методах управления бюджетом страны?

• 124
• 117