Налоговая реформа: как перейти от стратегии выживания к развитию

До сих пор все реформы в налогово-бюджетной политике проходили непоследовательно и несистемно. Бюджетная реформа закончилась утверждением Бюджетного Кодекса 15 марта этого года. Но на самом деле в проекте нового Бюджетного Кодекса не было кардинальных реформ (включая использование Нацфонда), и окончательный вариант кодекса таким же и остался. Более того, в новый Бюджетный Кодекс включили новые лазейки для бесконтрольного использования Нацфонда в виде непрозрачных облигационных займов.  

Что касается налоговой реформы, то я поддерживаю предложения правительства о том, что некоторые налоговые ставки необходимо увеличивать. Однако, в целом, предложенные реформы по налогам остаются крайне противоречивыми и неполноценными, и они не приводят решению очень больших проблем в бюджете Казахстана. Более того, новый кодекс резко усложнит налоговую систему и сделает её более несправедливой. 

Фундаментальные проблемы налогово-бюджетной политики 

Казахстана уже давно хочет войти в 30-ку развитых стран, но для этого необходимо, чтобы государственные расходы по отношению к ВВП, которые обеспечивают качественное развитие экономики и человеческого капитала, а также рост благосостояния людей, были на уровне развитых стран. Особенно важны следующие государственные расходы: на социальную защиту (пенсии и другие социальные выплаты); на образование и культуру; на здравоохранение; инвестиции в базовую инфраструктуру; инвестиции в науку, НИОКР, инновации, и технологическое развитие и так далее. По этим очень важным направлениям госрасходов Казахстан в разы отстает от развитых стран (показатель госрасходов к ВВП), и по некоторым из них разрыв с развитыми странами в последнее время даже увеличивается.

Низкий уровень госрасходов в Казахстане целиком связан с низким уровнем государственных доходов, подавляющую часть которых составляют налоговые доходы бюджета. Это миф, что бизнес в Казахстане имеет очень высокую налоговую нагрузку. В статистике МВФ говорится, что в 2024 году доходы бюджета Казахстана составляли 19,5% к ВВП, а в семерке основных развитых стран (G7) государственные доходы к ВВП в среднем составили 35,3%, что позволяло этим странам тратить гораздо больше на развитие человеческого капитала, инфраструктуру, и всей экономики в целом. По той же информации МВФ, нефтяные (нестабильные) доходы бюджета Казахстана в 2024 году составляли 5,8% к ВВП, а ненефтяные доходы бюджета (налоги – НДС, КПН, ИПН, и так далее) – 12,7%. Стабильная часть доходов бюджета Казахстана в размере 12,7% — это крайне низкий уровень собираемости ненефтяных налогов в стране по сравнению с развитыми странами. 

Другой большой проблемой является неисполнение контрцикличных бюджетных правил в Казахстане. Достаточно высокие нефтяные доходы бюджета Казахстана в 2024 году (5,8% к ВВП) сложились только из-за благоприятных цен на нефть (средняя цена нефти в 2024 году была $81). Однако, несмотря на хорошие цены на нефть, в 2024 году поступления денег в Нацфонд были на 2 трлн тенге меньше, чем деньги, ушедшие из Нацфонда в экономику Казахстан. При таких благоприятных ценах нефть в 2024 году – такая громадная разница между поступлениями и использованием Нацфонда — это уже катастрофическая ситуация. В первом квартале этого года ситуация поступлениями в Нацфондом стала еще хуже, поскольку цены на нефть начали снижаться. 

Нефтяные доходы консолидированного бюджета Казахстана напрямую зависят от цены на нефть, что делает их крайне нестабильными. Для устранения такой нестабильности нефтяных доходов в Казахстане как раз и должен использоваться Нацфонд. Когда цены на нефть высокие (как это было в 2024 году), большая часть нефтяных доходов должна была не тратиться на бюджетные расходы, а аккумулироваться в валютных активах Нацфонда. В свою очередь, когда цены на нефть станут низкими, то для сохранения бюджетных расходов на прежнем уровне правительство должно увеличить использование Нацфонда. Это называется – контрцикличные бюджетные правила, о которых четко говорится в документах правительства, и которые ни разу не соблюдались в Казахстане. И, судя по новому Бюджетному Кодексу, они по-прежнему соблюдаться не будут. 

Одна из ключевых проблем – госсубсидии бизнесу в виде налоговых льгот 

Крайне низкий уровень ненефтяных доходов бюджета Казахстана в размере 12,7% к ВВП в благоприятном 2024 году имеет две причины: (1) в Казахстане ставки налогов существенно ниже чем в развитых странах; и (2) в Казахстане роздано слишком много налоговых льгот для бизнеса, которые идут в доход владельцам бизнеса и не приносят никакой пользы развитию экономики и социальной защите населения. 

В соответствии с международными стандартами налоговые льготы представляют собой прямую денежную субсидию государства определённому налогоплательщику. Например, если вместо стандартной ставки КПН в 20%, бизнес получил налоговую льготу и платит в бюджет КПН по ставке в 10%, то это значит, что государство делает прямую денежную субсидию данному бизнесу в размере 10% от налогооблагаемой прибыли компании. Очень большой проблемой налоговых субсидий в Казахстане является то, что их суммы никак не показаны в бюджете страны. То есть, они очень сильно давят на дефицит бюджета, но они непрозрачны и выпадают из парламентского и общественного контроля.

Пару лет назад Глава государства отмечал, что ежегодно из-за различных налоговых льгот бюджет недополучает налоговых доходов (субсидирует налогоплательщиков) на сумму в 4–5 трлн тенге и эффективность этих льгот вызывает сомнения. Я полностью согласен с данным заявлением и считаю, что сумма ежегодных недополученных налоговых доходов даже выше (5–7 трлн), и подавляющая часть таких льгот полностью неэффективна и искажает рыночные отношения в экономике Казахстана. 

Особенно неэффективны и мешают развитию экономики налоговые льготы, розданные правительством крупным компаниям на индивидуальной основе по различным инвестиционным и другим соглашениям в рамках госпрограмм индустриализации и развития экономики. Согласно множеству международных исследований, индивидуальные налоговые льготы по крупным индустриальным и другим проектам очень неэффективны. Они увеличивают дефицит бюджета, и, при этом, создают бюджетных иждивенцев, снижают конкурентоспособность бизнеса, и искажают рыночные отношения в экономике страны. 

Также в Казахстане есть специальные налоговые режимы (СНР) для малого бизнеса. Согласно международным исследованиям, практика СНР имеет ряд негативных последствий: (1) с помощью СНР применяется практика «дробления» предприятий (из крупных в средние и из средних в малые) с целью оптимизации налоговой нагрузки; (2) наличие СНР существенно затрудняет налоговое администрирование стандартных налогов для правительства; (3) малые предприятия, имеющие большие налоговые льготы создают недобросовестную конкуренцию для средних предприятий, которые добросовестно платят все налоги. 

Одной из самых больших противоречий налоговой реформы является то, что в новом Налоговом кодексе правительство, с одной стороны, отменяет какие-то налоговые льготы (предлагает отменить 128 налоговых льгот на сумму более 1,3 трлн тенге в год), а с другой – раздает те же самые льготы другим, не предоставляя расчетов о сумме потерь в налоговых доходах. 

Дифференциация НДС, КПН и других налогов – это кардинально неверный подход 

Международные исследования однозначно говорят о негативных последствиях дифференцирования ставок налогов между различными секторами экономики, и особенно негативно это сказывается, когда дифференциация ставок происходит внутри определённого сектора экономики. 

Например, в 2024 году Всемирный Банк выпустил анализ плюсов и минусов при применении разных ставок НДС внутри страны. В исследовании анализируется достаточно широкое использование пониженных ставок НДС в странах ОЭСР, которые, как правило, направлены на поддержку определённых категорий потребителей или на поддержку определенных секторов экономики. Анализ ВБ показал, что аргументы в пользу применения пониженных ставок НДС являются слабыми. Такое понижение ставок является неэффективной мерой государственной поддержки, при этом появляется ряд очень серьезных негативных факторов. ВБ говорит, что НДС относится к косвенному налогообложению, и если правительство хочет кого-то продержать, то для этого оно должно использовать прямые бюджетные субсидии, которые будут прозрачно показаны в бюджете страны. 

Что касается желания правительства по дифференцированию ставок корпоративного подоходного налога, то здесь существует прямое противоречие с пониманием того, что собой представляют налоговые льготы. Например, общеустановленная ставка КПН равна 20%. Однако правительство хочет снизить КПН для отдельных секторов социальной сферы, сельского хозяйства, и так далее. При этом, такое снижение налогов для отдельных секторов экономики почему-то называется «дифференциацией ставок налогов», не «предоставлением налоговых льгот», и снова нет расчетов того, сколько бюджет недоберет доходов из-за этого. 

Как было сказано ранее, любое снижение ставки КПН для отдельного налогоплательщика или сектора экономики, представляет собой налоговые льготы, которые в свою очередь представляют собой прямую денежную субсидию государства. Правительство, раздавая такие бюджетные субсидии в виде налоговых льгот, должно в парламенте показать ежегодные суммы таких субсидий и должно доказать их эффективность для развития экономики или для социальной поддержки населения. Однако такой вид государственных субсидий самый непрозрачный в Казахстане 

Что касается увеличения ставки КПН для банков с 20% до 25%, то здесь есть другие аргументы против отдельного повышения ставки КПН. Во-первых, по информации правительства, такая «дифференциация» КПН для банков в сторону увеличения даст всего около 40 млрд в год, что никак не может решить проблему дефицита бюджета на триллионы тенге. Однако рост налогового бремени для банков будет сдерживать динамичное развитие банковской системы, усложнит налоговое администрирование, и приведет к росту стоимости кредитов и других банковских продуктов.

Во-вторых, банковский сектор в любой стране является высококонкурентным рынком с рыночной рентабельностью и непонятно почему банки должны платить завышенную ставку КПН. Если правительство считает, что какие-то отрасли экономики получают нерыночные сверхдоходы, то для этого не нужно вводить «дифференциацию налоговых ставок», а нужно ввести налог на сверхдоходы, который в мировой практике отлично показал себя при налогообложении недропользователей в случае резкого роста цен на сырьевые товары на международных рынках. 

Правительство не хочет бороться с теневой экономикой 

После такого, как правительство объявило о необходимости роста ставки НДС, противники данной меры часто использовали аргумент об уходе бизнеса в теневую экономику. С этой точки зрения вызывает вопросы позиция самого правительства по отмене всеобщего декларирования. В конце прошлого года правительством было заявлено об отмене завершающего этапа всеобщего декларирования (кроме отдельных категорий), который должен был начаться в 2025 году и охватить порядка 8 млн человек. 

Отмена всеобщего декларирования является большим шагом назад в реформах налогово-бюджетной политики в Казахстане. Для борьбы с теневой экономикой в развитых странах уже давно практикуется всеобщее декларирование – система, при которой все граждане обязаны подавать декларации о своих доходах и имуществе/расходах, независимо от их источника или размера. 

Таким образом, реформы в налогово-бюджетной политике требуют детального анализа текущих проблем и необходимо качественное и объективное долгосрочное прогнозирование устойчивости госбюджета, особенно с учетом очень амбициозных планов по росту госрасходов на социальные выплаты, образование, науку, здравоохранение, на базовую инфраструктуру, и так далее. Текущие предложения по реформам в этой сфере не включают такого макроэкономического прогнозирования, что делает их противоречивыми и неполноценными. Я уверен, что новый Налоговый Кодекс в его текущем состоянии не решит проблемы громадного дефицита бюджета, а также не решит проблемы использования Нацфонда. Более того, новый кодекс резко усложнит налоговую систему и сделает её более несправедливой и коррупционной.  

Кардиальная налоговая реформа должна начаться с полной отмены всех налоговых льгот, включая полную отмену дифференциации налоговых ставок, что по сути является налоговой льготой. Вместо них правительство должно выдавать прямые денежные субсидии из бюджета в аналогичных размерах. В этом случае субсидии отдельным компаниям или отдельным секторам экономики станут полностью прозрачными для парламента и общественности и всем будет легко оценить их эффективность для развития экономики и для социальной помощи нуждающимся. Вполне возможно, что после кардинальной отмены налоговых льгот и объективной оценки таких субсидий нашему правительству может не понадобиться повышение налоговых ставок.

• 34
• 33