ОЭСР: слишком мало конкуренции и много государства

Согласно обзору ОЭСР о конкуренции в Казахстане, одной из причин сдерживания экономического роста Казахстана является недостаточное развитие конкуренции, которое по большей части ограничивается существенным государственным влиянием. Эксперты ОЭСР отмечают, что долгосрочная динамика экономики Казахстана будет зависеть не столько от конъюнктуры сырьевого рынка, сколько от способности экономики устранить институциональные ограничения конкуренции.

Оценка ОЭСР общего уровня конкуренции и участия государства в экономике

Согласно Обзору ОЭСР о корпоративном управлении предприятий с государственным участием в Казахстане государственные предприятия (ГП) действуют как минимум в 20 из 30 отраслей экономики – включая образование, здравоохранение, добычу полезных ископаемых, транспорт, энергетику и производство, обеспечивая занятостью около 6,2% населения. В 2021 году доходы крупнейшего государственного холдинга «Самрук-Казына» составили около 14% ВВП страны.

Присутствие государства в инфраструктурных секторах (коммунальные услуги, транспорт, телекоммуникации) существенно превышает средний показатель по ОЭСР и даже по странам-партнерам, не входящим в ОЭСР. При этом согласно последнему обзору ОЭСР о конкуренции в Казахстане, по показателю «Интенсивность конкуренции на внутреннем рынке» страна набрала 4,54 балла (шкала 1–7, где 7 – наилучший результат), что ниже мирового медианного значения 5,09. По показателю «Распространенность иностранной собственности в компаниях» уровень составил 3,85 балла – ниже медианного уровня 4,5, что также во многом объясняется значительной ролью государства в экономике и свидетельствует о недостаточной интенсивности внутренней конкуренции.

В отчете ОЭСР отмечается, что «возврат к практике регулирования цен в рамках конкурентной политики Казахстана, вероятно, отражает сохраняющееся общественное давление в связи с вопросами доступности и неравенства, проявившееся в протестах 2022 года». По мнению их экспертов, это свидетельствует о том, что политическая стабильность во многом обеспечивается через более активное вмешательство государства в экономику, что демонстрирует отход от либерального курса в сторону более контролируемого подхода к экономическому управлению.

В то же время ОЭСР обращает внимание на высокую частоту внесения изменений в законодательство и подзаконные акты. Это затрудняет их отслеживание не только для малых и средних предприятий с ограниченными ресурсами, но и для инвесторов, а также для судебной системы, обеспечивающей применение антимонопольных норм. Правовая определенность имеет ключевое значение для формирования устойчивого делового климата. Важно сохранять баланс между необходимостью реформ и стабильностью регулирования. Частые изменения также создают дополнительную нагрузку на судебные органы, которым приходится регулярно пересматривать сложившуюся практику правоприменения в свете новых правил.

Оценка ОЭСР роли государственных предприятий в экономике

Как отмечается в отчете ОЭСР, в Казахстане складывается ситуация, при которой государственные и квазигосударственные компании получают доступ к бюджетным средствам, субсидиям и налоговым льготам, включая кредиты по ставкам ниже рыночных, что может снижать степень равенства условий для частных и государственных участников.

Законодательство о конкуренции Казахстана в целом закрепляет равное отношение к частным и государственным предприятиям. Вместе с тем, по мнению ОЭСР, отдельные нормы нарушают принцип конкурентной нейтральности . Например, статья 41 Бюджетного кодекса дает Правительству право возлагать на государственные компании выполнение отдельных государственных услуг или реализацию бюджетных инвестиционных проектов (например, проектов в аэрокосмической сфере, по охране окружающей среды, образованию, науке, здравоохранению и другие), за счет чего эти предприятия часто получают доступ к бюджетным средствам, субсидиям и налоговым льготам, что может ограничивать честную конкуренцию. В некоторых тендерах государственные предприятия исключаются автоматически, что направлено на снижение их роли в экономике, но при этом это также ограничивает конкуренцию и может стимулировать сговор среди частных компаний. 

Практическая реализация принципа конкурентной нейтральности в Казахстане остается недостаточно развитой. Интервью экспертов ОЭСР с заинтересованными сторонами показали, что большинство участников, включая сотрудников АЗРК, не знакомы с определением «конкурентной нейтральности» и соответствующими материалами ОЭСР.

Единые операторы 

В отчете ОЭСР отмечается, что в последние годы усилилась практика создания единых операторов на основе государственных монополий или предоставления специальных прав – зачастую без достаточных экономических обоснований. Подобные меры ограничивают доступ на рынок и ослабляют конкурентное давление, что влечет необходимость применения затратного и в некоторых случаях недостаточно эффективного ценового регулирования.

Использование механизма единых операторов в Казахстане стало заметно более частым, что, учитывая их монополистическую природу, вызывает обеспокоенность с точки зрения рыночной конкуренции. Несмотря на это, продолжается практика создания единых операторов. Так, в декабре 2024 года был учрежден единый оператор системы учета в сфере игорного бизнеса, а также объявлено о создании нового единого оператора по обеспечению авиационным топливом.

Предоставление специальных прав устраняет конкуренцию и должно применяться лишь в исключительных случаях. Однако практика Казахстана пока не соответствует данному принципу. Хотя регулирование деятельности единых операторов все чаще принимает форму контроля цен, это во многом является необходимым следствием закрытия рынка посредством предоставления специальных прав, которые искусственно создают монополии. В большинстве случаев контроль цен представляет собой «второе лучшее» решение и, безусловно, не является «первым наилучшим».

Оценка ОЭСР возврата активов в государственную собственность

В ряде дел о злоупотреблении доминирующим положением, особенно связанных с установлением монопольно высоких цен, АЗРК применяло меру в виде возврата активов в государственную собственность. В результате акции отдельных компаний, признанных злоупотребившими доминирующим положением, либо принадлежащее им недвижимое имущество были полностью или частично переданы государству. 

По мнению ОЭСР, такая мера фактически превращает национализацию в форму санкции за злоупотребление доминирующим положением частными компаниями. Это вызывает серьезные опасения с точки зрения защиты права собственности, соответствия международной практике и согласованности с курсом на приватизацию, который Казахстан активно продвигает в целях сокращения государственного участия в экономике. Кроме того, ОЭСР не удалось выявить четкую правовую основу для применения подобных инвазивных мер. В международной практике компании, признанные злоупотребившими доминирующим положением, подвергаются денежным санкциям, соизмеримым с предусмотренными в Казахстане, однако национализация активов не применяется как мера ответственности за нарушение законодательства о конкуренции.

Оценка ОЭСР роли государственного ценового регулирования

Как говорится в отчет ОЭСР, хотя ценовое регулирование в целом направлено на защиту покупательной способности населения и, в ряде случаев, поддержку национальной промышленности, оно неизбежно создает рыночные искажения. В Казахстане ценовое регулирование выглядит не только всеобъемлющим, но и расширяющимся по охвату товаров и секторов. Более того, расширение практики предоставления специальных прав, по меньшей мере, нейтрализует, а в худшем случае – снижает усилия по приватизации, которые при успешной реализации могли бы способствовать формированию конкурентной среды и последовательному сокращению потребности в ценовом контроле.

Оценка ОЭСР государственной поддержки частного бизнеса

Не раз отмечалось, что доступ к отдельным мерам господдержки может быть неравномерным: АЗРК фиксировало случаи приоритетного и ускоренного рассмотрения заявок отдельных компаний, что может создавать для них потенциальные преимущества. При этом, несмотря на обязанность АЗРК согласовывать введение новых мер поддержки и нормативных актов, а также обеспечивать равный доступ для участников рынка, существующий механизм пока не позволяет в полной мере решить проблему отсутствия единых государственных стандартов в сфере честной конкуренции. 

По мнению ОЭСР, текущие меры государственной поддержки бизнеса искажают конкурентную среду. Избирательный характер предоставления господдержки создаёт барьеры для конкуренции и снижает эффективность распределения ресурсов. В сельском хозяйстве, в частности, отдельные местные производители получают значительные субсидии, что ограничивает возможности других участников рынка конкурировать на равных. Как отмечалось в «Обзоре государственных финансов» от МВФ, данные стимулы могут создавать антистимулы для предприятий к тому, чтобы они не стремились расти, снижая при этом производительность. А выборочность в предоставлении господдержки создает дополнительные препятствия для развития конкуренции и снижает эффективность распределения ресурсов.

Чрезмерная государственная поддержка может препятствовать инновациям и снижать эффективность, однако в условиях переходной экономики определенный уровень государственного участия может быть оправдан для стабилизации и развития ключевых отраслей. Задача заключается в том, чтобы по мере зрелости соответствующих секторов постепенно сокращать масштабы государственного вмешательства и создавать условия для развития конкуренции в частном секторе.

Деятельность АЗРК

В 2024 году АЗРК получил дополнительные функции, связанные с управлением национальной программой приватизации. По мнению ОЭСР, такие расширения размывают его профиль именно как антимонопольного органа и создают риск «подмены миссии». Помимо расследования картелей и злоупотреблений доминирующим положением, АЗРК занимается мониторингом цен, регулированием естественных монополий, контролем государственной поддержки, анализом приватизации и подготовкой рекомендаций по повышению конкуренции. Все это в совокупности создает фрагментацию работы. В результате только часть сотрудников занимается именно антимонопольными делами, а большая часть ресурсов уходит на административные и регуляторные задачи. Иными словами, политические задачи и задачи по приватизации начинают вытеснять работу по расследованию и пресечению антиконкурентных практик, что может снизить эффективность работы органа.

Кроме того, структура органа остается раздробленной – 20 департаментов и 20 территориальных управлений. Значительная часть работы, включающая мониторинг и отраслевой анализ, проводится в отраслевых департаментах, которые параллельно выполняют ценовое регулирование. Департамент расследований имеет всего 12 сотрудников, и при этом 95% дел ведут региональные управления, сталкивающиеся с высокой нагрузкой, короткими сроками расследований и отсутствием системы приоритизации дел. Отсутствие формализованной приоритизации является риском, поскольку АЗРК по закону обязано рассматривать все жалобы, что приводит к упрощенным и поверхностным расследованиям, особенно в сложных делах о картелях.

Необходимо переосмыслить роль АИЦРК и рассмотреть целесообразность создания полноценного офиса главного экономиста в структуре АЗРК.

Источник здесь