Почему недропользователи не хотят раскрывать содержание контрактов?

На прошлой неделе в Казахстан приезжала Председатель Правления «Инициативы прозрачности добывающих отраслей» (ИПДО) Хелен Кларк. Одна из причин ее визита в том, что в последнее время наше правительство не очень активно выполняло обязательства в рамках Инициативы. О том, зачем Казахстану участие в ИПДО, почему ряд недропользователей не хотят раскрывать содержание контрактов, и как все это связано с коррупцией Exclusive.kz поговорил с Татьяной Седовой, директором Transparency Accountability Consulting и членом Национального совета ИПДО РК от гражданского общества

– Могли бы коротко рассказать, чем занимается ИПДО?

– К ИПДО присоединяются страны, бюджет которых существенно зависит от добывающего сектора. Казахстан сделал это в 2007 году, а готовился к вступлению с 2005-го. Основная идея ИПДО – чтобы информация о доходах, которые получает правительство страны от добывающих компании (в виде налогов и прочих выплатах), была прозрачной и доступной для всех граждан.

Все эти данные публикуются в открытом виде – любой может посмотреть ежегодные отчеты ИПДО с 2005 по 2021 годы на сайте Министерства промышленности и строительства РК. Постепенно к сухим данным в отчеты добавилась описательная часть – в ней приводится анализ законодательства и реформ в добывающем секторе, ход геологоразведочных работ, объемы экспорта, вклад добывающего сектора в экономику страны и так далее. Кроме того, сейчас можно найти информацию по каждой компании отдельно. Это сильно упрощает анализ – можно посмотреть, какие компании есть в регионе, сколько они платят в национальный бюджет, а сколько в местный бюджет, какие социально-инфраструктурные проекты реализуют.

– ИПДО занимается всем добывающим сектором, не только нефтью и газом?

– Да. Конечно, к нефтегазовому сектору больше всего внимания, потому что он формирует Нацфонд и значительную часть бюджета. Но наша горнодобывающая отрасль огромна. В недавно созданной Единой платформе недропользования числится 1732 компании, и большая часть из них добывает именно твердые полезные ископаемые.

В настоящий момент среди них особенно стоит отметить так называемые критические минералы, то есть те, которые важны для энергетического перехода с ископаемого топлива на альтернативные источники – это, например, хром, никель, литий, редкоземельные металлы, кобальт и другие. Их используют при производстве ветряков, солнечных батарей и других технологий альтернативной энергетики. К 2060 году Казахстан стремится достичь углеродной нейтральности, а значит их добыча будет увеличиваться. И благодаря отчетам и работе в рамах ИПДО можно следить, чтобы расширение этого сектора не сопровождалось коррупцией, а условия, прописанные в контрактах, соблюдались.

– Насколько я знаю, сейчас многие контракты закрыты от общества.

– Да, и как раз с 2019 года ИПДО включила в свои требования раскрытие текста контрактов, заключенных или претерпевших изменения с 1 января 2021 года. Раскрытие контрактов, заключенных до этой даты, очень приветствуется. Это в целом сейчас довольно актуальная тема в обществе, а особенное внимание уделяется СРП – соглашениям о разделе продукции. Их заключали, в частности, по крупнейшим нефтегазовым месторождениям Казахстана – Северному Каспию, и Карачаганаку. По Тенгизу подписано Соглашение о совместном предприятии.

Соглашения по этим проектам подписаны еще в 1990-е годы, и срок их довольно скоро истекает. Поэтому актуален вопрос их пересмотра. Это огромные месторождения, и есть мнение, что мы получаем с них сильно меньше, чем могли бы. По оценкам некоторых экспертов, например, в случае с Кашаганом, одним из крупнейших нефтяных проектов в стране, доля государства в прибыли от добычи во время разработки составила всего 2%.

И как раз эти контракты заключались на условиях полной конфиденциальности. Поэтому важно, чтобы с разработкой критических минералов не получилось так же. Сейчас уже подписан ряд меморандумов с Евросоюзом, Великобританией, Францией, Китаем, США, Южной Кореей. Текст всех этих меморандумов и соглашений, заключенных в их рамках, должен быть раскрыт.

Надо отметить, что часть текстов уже заключенных контрактов по твердым полезным ископаемым раскрыта и находится на сайте Министерства промышленности и строительства, которое отвечает за реализацию ИПДО в Казахстане.

– Зачем ИПДО казахстанскому обществу, понятно. Но зачем оно нужно государству? Это же лишний инструмент для надзора за деятельностью государственных органов.

– Во-первых, ИПДО повышает инвестиционную привлекательность – это показатель того, что страна ориентирована на прозрачность и подотчетность. Международные организации, тот же Всемирный банк, смотрят, входит ли страна в ИПДО.

Во-вторых, деятельность в рамках ИПДО позволяет систематизировать информацию по добывающему сектору. Нефтью и газом у нас занимается министерство энергетики, а минералами – министерство промышленности и строительства. У них разные стратегии, а отчетность по ИПДО позволяет посмотреть комплексно на положение дел во всей отрасли, оценить общие тренды.

– В прошлом году Казахстан лишился статуса члена ИПДО. С чем это было связано? Удалось ли его восстановить?

– В ИПДО есть механизм валидации – независимая оценка соответствия страны требованием стандарта организации. Участие страны может быть приостановлено, если выяснится, что многие требования не выполняются. Но мы столкнулись с технической приостановкой, потому что не выпустили вовремя очередной отчет по ИПДО. Отчет за 2021 год должен был выйти до декабря 2022 года, но вышел только в августе 2023 года. После этого членство Казахстана в ИПДО было восстановлено.

Отчет не выпускался из-за низкого качества. На национальном уровне отчеты утверждает многосторонняя группа, которая состоит из представителей министерств промышленности, энергетики и финансов, из представителей компаний, парламентариев и представителей гражданского общества. Именно гражданское общество не было удовлетворено качеством отчета.

К сожалению, за последние годы активность в реализации ИПДО со стороны правительства существенно снизилась. В том числе по этой причине недавно в Казахстан приезжала Председатель Правления ИПДО Хелен Кларк. У нас даже не было полноценных заседаний многосторонней группы, на которых происходило бы реальное обсуждение планов и реализации Инициативы в стране. ИПДО – это многосторонний процесс. Гражданское общество со своей стороны продолжало работу, но когда одна из сторон выпадает, то процесс сразу тормозится. Надеюсь, встреча председателя правления ИПДО с президентом Казахстана приведет к перезапуску инициативы в стране.

Последняя валидация в Казахстане состоялась в апреле этого года. Ее результаты пока не известны. Но, как сказала во время визита Хелен Кларк, много зависит от того, будет ли правительство подтверждать своими действиями приверженность ИПДО, о которой заявляется в официальных сообщениях. Если конкретных действий не будет, то результат валидации может оказаться не очень хорошим для Казахстана.

– Как в целом менялась ситуация с прозрачностью с момента вступления Казахстана в ИПДО?

– В самом начале, примерно до 2010 года, подготовка отчетов сопровождалась активной информационной кампанией. Это было очень хорошо, потому что ИПДО нужна в первую очередь для того, чтобы больше людей узнавали про эти данные и могли на местах влиять на госорганы и компании. Тогда поддержку оказывали международные доноры, во многом поэтому такая кампания была возможна. За это Казахстан даже наградили на международном уровне.

Сами отчеты при этом были не очень информативными, в них были сводные сведения, цифры, без разбивки по каждой компании. Со временем появилась описательная часть, позже мы предложили министерству делать отчет в виде инфографики по ключевым данным, и одно время она публиковалась.

В октябре 2014 году Администрация Президента РК поручила организовать в регионах заслушивания отчетов о расходовании средств, выделяемых недропользователями.

Где-то с 2015 год стали раскрывать данные по социально-инфраструктурным проектам: какие компании, что делают в регионах. Мы обучали журналистов, как работать с этой информацией, и в итоге они обнаружили много интересного. Например, что иногда строятся объекты, которые не нужны, либо которые потом не смогут содержать. Эти данные пока раскрыты не полностью, и нужно добиваться, чтобы все компании выполняли это требование.

Активная деятельность региональных акиматов по отчетности продолжалась в 2015-2018 годах. Однако сейчасрегиональные акиматы перестали поддерживать эти инициативы прозрачности, подотчетности и общественного участия в вопросах социальных инвестиций добывающих компаний.

Уже несколько лет мы пытаемся добиться, чтобы ИПДО работала не только на национальном уровне, но и на региональном. То есть чтобы в регионах тоже формировались многосторонние группы, состоящие из местных компаний, местного гражданского общества, маслихатов, местных госорганов. Это нужно для того, чтобы население в регионах тоже могло мониторить, какие объекты строятся и за какие деньги. В идеале – чтобы и решения по социально-инфраструктурным объектам тоже принимались многосторонней группой, то есть с участием гражданского общества. К сожалению, пока эта инициатива не получает развития.

Со временем ушли международные доноры, которые поддерживали гражданское общество в работе по ИПДО. Бюджетные расходы на ИПДО тоже снизились. То есть после бурного развития был стабильный период, а сейчас в целом наблюдается спад.

– Насколько сами компании открыты к сотрудничеству? Кажется, они далеко не всегда заинтересованы в прозрачности.

– Сторону компаний в ИПДО представляют две организации: Kazenergy и Ассоциация горнометаллургических предприятий (АГМП). Первая отвечает за нефтегазовый сектор, вторая – за твердые полезные ископаемые.

Раньше мы контактировали напрямую с сотрудниками компаний и поэтому лучше понимали их мотивацию, почему какие-то требования ИПДО они готовы выполнить, а какие-то вызывают сложности. В то же время, Ассоциации проводят обсуждения требований ИПДО с входящими в них компаниями-недропользователями, а Kazenergy поддерживала проведение конференций ИПДО в рамках своих Форумов.

Если рассмотреть вопрос контрактов, то в целом компании не хотят их раскрывать, ссылаясь на коммерческую тайну. Хотя по закону о недрах от них требуется раскрыть информацию о расходах на социально-инфраструктурные проекты, научно-технические разработки, обучение казахстанских кадров и местное содержание. То есть эти параметры не касаются коммерческой тайны и производственной деятельности. Почему бы их не раскрыть?

Мне кажется, нам нужно чаще контактировать непосредственно с представителями компаний, чтобы мы смогли четко объяснить, что в раскрытии контрактов нет ничего страшного, и, наоборот, для них это может быть полезно.

Я думаю, чем больше будет открытой информации, чем больше это будет обсуждаться, тем понятнее будет и гражданам, чего ждать от конкретной компании и что от нее можно требовать, и инвесторам, какие правила игры и как взаимодействовать с населением и государством.

Но для того, чтобы все это хорошо работало, конечно, нужна и политическая воля, и какая-то финансовая поддержка. Надеюсь, что встреча главы ИПДО с президентом Казахстана даст новый импульс повышения прозрачности и подотчетности в добывающем секторе нашей страны.

• 30
• 28