Почему правительство упрямо игнорирует международный опыт?

14 января 2026 года министерство национальной экономики опубликовало Консультативный документ к проекту нового закона по политике владения государственными компаниями. Финансист/экономист Мурат Темирханов проанализировал этот документ для exclusive.kz. Общий вывод – у правительства по-прежнему нет видения того, как снизить негативное участие государства в экономике Казахстана, о чем уже много раз говорил Глава Государства. Более того некоторые предложения напрямую противоречат рекомендациям и принципам ОЭСР, а доля участия госкомпаний в экономике только растет.

Основанием для разработки документа стало послание Президента, в котором он поручил четко разграничить коммерческие и некоммерческие функции госучреждений и госкомпаний, максимизировать их вклад в экономический рост и, конечно, обеспечить прозрачность и подотчетность их деятельности.

В нем сразу отмечается, что государство должно осуществлять функции собственника в государственных компаниях в соответствии с принципами ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях. Однако на этом следование рекомендациям большого отчета ОЭСР с анализом корпоративного управления в госкомпаниях Казахстана, ограничилось. Более того, некоторые предложения напрямую противоречат рекомендациям и принципам ОЭСР.

О чем забыли написать в Консультативном документе

Согласно рекомендациям ОЭСР, в любой стране должна быть политика правительства по владению коммерческими государственными компаниями, которая, среди прочего, должна определять мотивы государства по владению определенным бизнесом, его роль и обязанности в корпоративном управлении государственными компания, раскрытие информации и подотчётность госкомпаний в интересах всего общества.

В Консультативном документе МНЭ говорится лишь о необходимости включить Закон «О государственном имуществе» политику с указанием границ участия государства в экономике и установления требований к государственным компаниям. Однако ключевые принципы такой политики остались так и не сформулированы. Например, не обсуждаются возможные причины, которые могут оправдывать государственное владение определённым видом бизнеса в Казахстане.

Также, несмотря на поставленную в Послании цель разграничения коммерческих и некоммерческих функций госкомпаний, в самом документе об этом ничего не говорится, хотя эта проблема очень серьезная и большая.

Например, коммерческие государственные компании, входящие в Национальный холдинг «Самрук-Казына», несут убытки из-за своих некоммерческих функций в размере 1–2 трлн тенге в год. В частности, они за счет своей прибыли субсидируют цены на электричество, бензин, газ, воду и так далее. При этом, в финансовой отчётности ФНБ информация об этом отсутствует, а о примерных суммах убытков из-за такой деятельности общественность узнает лишь из выступлений на общественном совете холдинга.

Помимо этого, в Консультативном документе совсем не обсуждаются меры по улучшению корпоративного управления несмотря на то, что в Отчете ОЭСР прямо говорилось: «Корпоративное управление в государственных предприятиях Казахстана отличается от Руководящих принципов ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях в некоторых фундаментальных аспектах. Эффективное и оперативное устранение этих недостатков могло бы помочь обеспечить, чтобы государственные предприятия вносили максимально возможный вклад в развитие экономики и граждан Казахстана и стали приоритетами государственных реформ.»

После опубликования Отчета ОЭСР в мае 2024 года был утверждён указ Президента «О мерах по либерализации экономики». В нем есть отдельный очень важный раздел по совершенствованию корпоративного управления в ФНБ «Самрук-Казына» и в его дочерних компаниях, но информация о его исполнении тоже отсутствует.

Управление коммерческими госкомпаниями ничем не должно отличаться частных компаний

В Отчете ОЭСР говорится следующее. «Отсутствие официальной политики по владению государственной собственностью и отсутствие четкого обоснования в необходимости такой госсобственности, а также наличие неясностей в отношении масштабов коммерческих и некоммерческих целей в государственных предприятиях затрудняют государству мониторинг и улучшение неэффективной деятельности государственных предприятий.»

«На практике государство – как единственный или доминирующий акционер – может прямо или косвенно контролировать ряд корпоративных решений и, таким образом, ограничивать операционную автономию государственных предприятий, в том числе в том, что касается принятия решений о найме персонала. Возможно, это связано с тем, что советы директоров и исполнительное руководство госпредприятий, по-видимому, в значительной степени подвержены политическому вмешательству, о чем свидетельствуют частые увольнения генеральных директоров после вмешательства Президента или правительства.»

«Риск политического вмешательства в деятельность государственных предприятий является историческим явлением в Казахстане, особенно в отношении политических назначенцев в советах директоров и на руководящих должностях. В настоящее время советы директоров (СД) не обладают ни независимостью, ни ответственностью для выполнения основных функций по разработке стратегии и корпоративному контролю.»

Несмотря на такие жесткие формулировки в Отчете ОЭСР, Консультативный документ собирается продолжать текущую практику. В частности, в документе говорится следующее. «Четкий мандат государственных компаний, закрепленный в соответствующей политике, позволит определить конкретные ожидаемые результаты их деятельности в привязке к документам Системы государственного планирования.» «Имеется необходимость внедрения централизованной или согласованной структуры управления объектами собственности для госкомпаний, которая будет определять финансовые целевые показатели, решать технические и операционные вопросы и проводить мониторинг показателей работы госкомпаний.»

Такие заявления в Консультативным документе напрямую нарушают «Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях» и приведут не к снижению, а к усилению роли государства в экономике.

Нужна реальная перезагрузка деятельности институтов развития

Институты развития — это финансовые или нефинансовые государственные компании, созданные для мобилизации и перераспределения ресурсов (финансовых, трудовых, интеллектуальных) для решения социально-экономических задач и преодолевать «провалы рынка», стимулируя долгосрочный рост и модернизацию экономики страны, часто через государственно-частное партнерство и инвестирование в стратегические проекты.

В Консультативном документе институты развития упоминаются только в контексте Социально-предпринимательских корпораций (СПК). По законодательству СПК — это региональный институт развития, объединяющий государственные и частные интересы для стимулирования экономики региона через реализацию инвестиционных, инфраструктурных и социальных проектов, управление госактивами и поддержку бизнеса, сочетая коммерческую деятельность с решением социальных задач. Таким образом в СПК, как и во всех институт развития в Казахстане идет совмещение коммерческих и некоммерческих функций, о четком разделении которых в документе ничего не говорится.

В Казахстане очень большую роль играют финансовые институты развития, входящие в НИХ «Байтерек».

В международной практике главная задача государственных финансовых институтов развития – не самостоятельная реализация отдельных инвестиционных проектов, а преодоление так называемых «провалов рынка» для решения задач, которые не могут быть оптимально реализованы рыночными механизмами, для обеспечения устойчивого экономического роста и диверсификации экономики. Например, под провалами финансового рынка понимается ситуация, когда рыночный механизм не справляется с эффективным распределением финансовых ресурсов, приводя к неоптимальным результатам по развитию экономики в стране.

Но ни в одном законе или правительственном документе не регламентируется то, как институты развития должны решать эту проблему, включая Консультативный документ. Более того, некоторые положения данного документа напрямую противоречат международным принципам работы региональных институтов развития. В частности, в документе предлагается, что в СПК «требуется установить жесткие критерии отбора инвестиционных проектов и проводить в обязательном порядке риск-менеджмент по выдаваемым кредитам».

В целом, сегодня финансовые институты развития являются финансовыми операторами правительства для предоставления льготного государственного кредитования бизнесу и населению, что не соответствует их классической роли. Вместо устранения провалов рынка, они (а в их лице – Государство) замещают собой рыночную банковскую систему и фондовый рынок. Более того, теперь финансовые институты развития еще больше отдаляются международных принципов работы таких организация. Например, в прошлом году была «пересмотрена роль холдинга «Байтерек» в стимулировании экономического роста за счет перехода от распределительной к стратегической модели инвестиционной деятельности». Очевидно, что такой подход имеет мало общего с лучшими мировыми практиками.