Почему прокуратура должна перейти в подчинение парламенту

27 мая, 2025

1245

Закон – это тот согласительный механизм, который никак нельзя подвергать девальвации, что, к сожалению, произошло в течение последних 30 лет суверенного развития нашей страны. Любая коррозия Закона, очень серьезно вредит всему обществу. Еще Гегель определял Закон как «право и меру», но там, где нарушается мера, наступает бесправие, то есть беззаконие и произвол.

Разве не парадокс, что строительство суверенного Казахстана в начале 90-х годов ХХ века сразу началось с угрожающей девальвации нами же созданных правовых ценностей? Прежде всего, с закулисных разборок главы государства с Верховным Советом РК, его неоднократным роспуском, а затем односторонним отказом от Конституции 1993 года и принятием весьма неоднозначной Конституции 1995 года. В эту деструктивную игру втянулись не только политические деятели той поры, но и целый ряд правоохранительных и государственных органов. Одним из них была прокуратура Казахстана, которая не смогла обеспечить законность ни в деликатной сфере взаимоотношений между главой государства и представительной властью, ни в вопросах приватизации государственной собственности, ни в избирательных процессах.

Как следствие, невольно встает вопрос – способны ли эти органы иметь определенную, четкую и точную установку на предупреждение деформации законности?

Постановка этого вопроса не случайна, поскольку прокуратура резко ослабила внимание к обеспечению единства законности и равенству всех перед законом. Новейшая история суверенного Казахстана полна примеров, когда вся система органов прокуратуры занимала наблюдательную позицию несмотря на огромное количество вопиющих фактов игнорирования правовых норм на выборах, произвола людей в погонах, коррупции, рейдерства, злоупотреблениях властью, применении пыток, принятии законов и других правовых актов, противоречащих Конституции и законам РК и др.

Почему орган, призванный осуществлять надзор за законностью не смог в полной мере реализовывать свои полномочия, которыми его наделила принятая в 1995 году Конституция РК?

В рамках конституционных изменений был изменен статус самой прокуратуры. Она в оптимизированном виде была переподчинена главе государства. В компетенцию органов прокуратуры входило:

– выявление и принятие мер к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента РК;

– осуществление надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства;

– представление интересов государства в суде;

– опротестование законов и других правовых актов, противоречащих Конституции и законам Республики;

– в порядке и пределах установленных законом, осуществление уголовного преследования [4].

Этот круг полномочий органов прокуратуры определялся характером государственной политики в сфере законности и в полной мере соответствовал её концепции, как правозащитного органа. По этим основаниям она попала в сферу влияния главы государства, потому, что Президент РК, согласно Конституции, является гарантом прав и свобод человека и гражданина, формировал правовую систему государства, вносил законопроекты в парламент, подписывал и обнародовал законы, обладал законодательными полномочиями и т.п.

Находкой было то, что этот орган был наделен правом опротестования законов и других правовых актов, противоречащих Конституции и законам РК. Теоретическая суть этого права состояла в том, что в число поднадзорных субъектов должны были входить Парламент, Правительство и даже Президент, а точнее нормативные правовые акты, издаваемые этими субъектами надзора. Такой надзор теоретически был оправдан, поскольку все данные субъекты выносят решения и порой незаконные.

Незаконные правовые акты таких субъектов имеют повышенную социальную вредность. Будучи незаконными, они обладают законной силой и могут вызвать поток нарушений – множество посягательств на права и интересы граждан, общества и государства. Одним из примеров такого правового акта может служить Конституционный закон от 20 июля 2000 года «О Первом Президенте Республики Казахстан – Елбасы» и др.

Однако в процессе подготовки Конституции 1995 года и вносимых в неё изменений и дополнений эта функция органов прокуратуры по причине халатности или умысла не получила полного развития. Это право так и осталось «мертвым».

Так, например, Генеральный прокурор не мог осуществлять своё право, опротестовывать законы, противоречащие Конституции, т.к. законодатель не подкрепил его соответствующим механизмом реализации. В Конституции, в полномочиях парламента законодатель не указал, что последний вправе рассматривать протесты Генерального прокурора, а также не предусмотрел процедуру внесения протеста в парламент или в одну из его палат. Кроме того, нельзя обойти молчанием и тот факт, что принятые парламентом законы подписывает президент РК, которому подотчетны органы прокуратуры. Этот факт создавал иллюзию, что таким образом прокуратура нарушит принцип субординации и будет вмешиваться в деятельность президента страны.

По аналогичным причинам прокурор не мог опротестовывать противоречащие Конституции или закону акты президента, но при этом был обязан обеспечить надзор за их исполнением. Такое абсурдное положение прокуратуры было вызвано занимаемым ей местом в системе государственных органов Казахстана.

Решение вопроса о месте прокуратуры в системе государственных органов определялось концепцией принципов разделения властей и законности, закрепленных в Конституции 1995 года.

В 1995 году преобразования прокурорской системы строились с учетом той конкретно-исторической ситуации, которая была на тот момент. При этом концептуально определяющим был вопрос о том, какой тип прокуратуры соответствует потребностям Казахстана, строящего демократическое правовое государство.

В условиях переходного периода, правовой нестабильности и роста преступности было принято решение оставить смешанный тип прокуратуры, которая не только поддерживает государственное обвинение в суде, но и осуществляет прокурорский надзор за соблюдением исполнения законов всеми субъектами правоприменения, в том числе относящимся к разным ветвям власти.

Многовекторность прокуратуры делала ее равноудаленной от всех ветвей власти и одним из элементов системы их «сдержек и противовесов».

Схожее положение, но на более высоком властном уровне, согласно Конституции РК, занимает институт президента РК, который в системе разделения властей не входит ни в одну из них, а находится над ними и обеспечивает их согласованное действие, а порой выступает по отношении к ним арбитром.

Важным средством укрепления связей прокуратуры и президента является порядок назначения и освобождения Генерального прокурора от должности (подпункт 4) ст.44 Конституции РК), предполагающие его подотчетность только главе государства. С учетом этого определялся предмет и задачи прокурорского надзора.

Такая модель, возможно, хорошо работает в условиях, когда президентская форма правления не носит авторитарный характер. В условиях автосубъектной президентской власти, институт прокуратуры, как и любой другой, перестаёт надлежаще выполнять свои функции.

При этом следует иметь в виду, что в 1995 году советская модель органов прокуратуры была оптимизирована. Она лишилась права вести предварительное следствие и осуществлять общенадзорные полномочия. Проект новой прокуратуры сделал этот орган малоэффективным за некоторым исключением участия прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве. В остальном эффективность деятельности Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров компенсировалась и зависела от позиции главы государства или его администрации.

Недостатки такого положения требовали пересмотра полномочий органов прокуратуры, что было частично решено в ходе конституционных реформ 2017 и 2022 годов. Насколько успешно – покажет время. Но довольно скоро стало ясно, что они оказались хорошо продуманными, содержали ведомственный интерес и заимствование неадаптированного опыта стран ОЭСР в части надзора за следствием. Органы прокуратуры по своей инициативе изменили порядок рассмотрения обращений граждан и тем самым сузили круг обращающихся, ограничили полномочия надзора за соблюдением законности в деятельности государственных органов и субъектов предпринимательства. Был ограничен круг правовых актов, которые не может опротестоватьпрокурор. Это не только законодательные акты, акты президента РК и его администрации, Конституционного Совета, нормативные постановления Верховного Суда, но и акты Высшего Судебного Совета, Высшей аудиторской палаты, нормативные акты технического характера и др.

Касательно заимствования опыта стран ОЭСР в части надзора за следствием, то в связи с модернизацией уголовного правосудия на органы прокуратуры еще в 2021 году было возложено согласование ключевых процессуальных решений органов расследования – признания лица подозреваемым, квалификации преступления, прекращения дела и др.

С 2022 года прокуроры сами стали составлять обвинительные акты по особо тяжким преступлениям и делам о коррупции, в которых дается анализ всем собранным следствием по уголовному делу доказательствам, определяется окончательная квалификация содеянного и принимается решение о предании обвиняемого суду.

Полагаем, что эти нововведения в будущем могут отрицательно отразиться на работе следователей. Такой надзор прокуратуры наносит больше вреда, чем пользы. Произошла деформация принципа процессуальной самостоятельности и независимости следователя и это фактически является вмешательством в процесс расследования. Сам же следователь при таком взаимодействие превращается в статиста, выполняющего техническую работу по сбору, фиксации и легализации доказательств.

После проведения конституционной реформы 2022 года изменились сроки нахождения у власти президента страны, порядок избрания депутатов мажилиса, а правительство наделено правом законотворчества. Кроме того, в системе государственных органов, в одном случае, появились новые субъекты – Конституционный Суд, в другом изменился правовой статус уже существовавших органов – прокуратуры, Уполномоченного по правам человека и др.

Эти изменения фактически положили начало для постепенного перехода к президентско-парламентской форме правления по формуле: «Сильный Президент – авторитетный Парламент – подотчетное Правительство». Но что может поднять авторитет парламента, если круг его полномочий является закрытым? (ст.53 Конституции РК).

Сегодня парламент обладает минимальными возможностями «сдержек и противовесов» по отношению к Правительству.

Согласно Конституции, непосредственный контроль законодателя за исполнением принятых им законов сведен к минимуму. Парламент не наделен правом непосредственного контроля за исполнением принятых им законов. Его осуществляет преимущественно исполнительная власть. Очевидно, что такой контроль должен обеспечивать если не сам парламент, то соответствующие его контрольные органы, но их нет.

Для восполнения этого пробела было бы целесообразно переподчинить органы прокуратуры законодательной власти, то есть парламенту.

Полагаем, что это отвечает требованиям современного этапа развития правовой системы, реальному соотношению функций ветвей власти.

1. Переподчинение органов прокуратуры парламенту повысит независимость прокуроров, а в частности Генерального прокурора РК. Одно дело, когда его назначает на должность Президент, хоть и с согласия депутатов Сената и совсем другое, когда его назначает на должность коллегиальный орган, т.е. парламент на совместном заседании палат. В этом случае у избранного Генерального прокурора не возникает психологического чувства персональной благодарности и обязанности перед конкретным должностным лицом, назначившим его на должность.

2. Известно, что президент РК несет большую ответственность за состояние правовой системы и правопорядка в стране. Поэтому ему подконтролен целый ряд правоохранительных и правоприменительных органов. Это Государственная служба охраны Президента, КНБ, Агентство по делам государственной службы, Агентство по противодействию коррупции, Агентство по регулированию и развитию финансового рынка, Агентство по защите и развитию конкуренции, Агентство по стратегическому планированию и реформам, Агентство по финансовому мониторингу и прокуратура.

Полагаем, что в этих условиях Прокуратура вряд ли может объективно осуществлять высший надзор за законностью по отношении к вышеназванным органам, поскольку они, как и прокуратура, подотчетны одному должностному лицу.

3. В качестве другого аргумента переподчинения органов прокуратуры парламенту можно назвать и то, что у неё с последним более плотная предметная связь, чем с институтом президента. Парламент принимает законы, а прокуратура организует высший надзор за соблюдением законности, т.е. осуществляет принцип реального действия права в государстве. Сегодня акты президента и его администрации выведены из под надзора органов прокуратуры, но в будущем они, как подзаконные акты могли бы попасть в круг её компетенции. В этом ничего нет пугающего. Если прокуратура выявляет незаконный акт президента или его администрации, то она может предожить отменить или исправить только этого акта. При этом не следует забывать, что любой государственный или общественный институт, не имеющий внешнего, стороннего надзора, подвергается порче и разложению.

4. Известно, что парламент в системе разделения властей выступает как инструмент «сдержки и противовесов» по отношению к правительству. Но сейчас в соответствии с частью третей п. 3 ст.61 Конституции РК, правительство наделено правом временного законотворчества. Считаем, что в таких случаях парламент вряд ли сможет противостоять правительству, но в подобных ситуациях функцию надзора могли взять на себя органы прокуратуры, тем более акты издаваемые правительством входят в круг их компетенции.

5. В рамках конституционных реформ 2022 года был принят Конституционный закон «О прокуратуре». Этим законодательным актом были предусмотрены новые полномочия Генерального прокурора по принятию нормативных правовых актов об организации досудебного расследования в системе органов прокуратуры. Наличие таких полномочий у органа, подконтрольному парламенту, позволило бы не только проводить парламентские расследования, но и в случае выявления криминала, передать материалы в прокуратуру, т.е. правоохранительному органу, подотчетному Парламенту.