Правительство упорно игнорирует запрет президента на создание единых операторов

Касым-Жомарт Токаев неоднократно запрещал плодить искусственные монополии и призывал избавляться от существующих. Несмотря на это, правительство продолжает создавать всё больше новых единых операторов, а АЗРК не успевает следить за всеми изменениями и актуализировать созданный реестр. 

Ещё в январе 2021 года президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев на расширенном заседании правительства резко высказался против искусственно созданных монополий и дал правительству и АЗРК чёткое указание: провести до 1 июня того же года анализ целесообразности подобных структур, коих тогда, по его словам, насчитывалось около 50, и в срочном порядке, до конца 2021 года, принять закон для решения проблем, мешающих честной конкуренции. 

– Один из самых острых вопросов, который должен стать приоритетным в деятельности всего госаппарата, – это развитие конкуренции. Сегодня экономика страны страдает не только от чрезмерного присутствия государства, но и от неконкурентных действий частных монополистов, – подчёркивал тогда он.

В ходе этой речи президент Казахстана прямо запретил создавать новых государственных и частных операторов до завершения анализа и принятия закона по вопросам развития конкуренции. Отметим, что ответственным за выполнение этого поручения был человек, который до сих пор работает в правительстве: главой АЗРК тогда был Серик Жумангарин, – ныне вице-премьер и с недавних пор министр нацэкономики.

В конце июня 2021 года Касым-Жомарт Токаев принял Жумангарина, и тот тогда доложил «об исполнении поручения по анализу деятельности государственных и частных операторов». Однако конкретики по этому поводу в публичном поле был мизер. В официальном пресс-релизе Акорды было лишь сказано, что он «представил предложения по оптимизации действующих структур с ожидаемым экономическим эффектом на сумму 3,5 млрд тенге». 

Впрочем, спустя несколько недель глава АЗРК рассказал про разрабатываемый законопроект уже в правительстве. Ожиданий от него было много, – про это Exclusive.kz писал в материале «Удастся ли Токаеву победить избирательное покровительство к некоторым компаниям?». Но в итоге… реальному изменению подвержены были только чуть меньше одной пятой имеющихся операторов. В большинстве же сохранилось всё так же, как и было, – лишь добавилось обещание о будущем «жёстком регулировании» деятельности.

– В Казахстане выявлен 51 монопольный оператор, из которых 47 – с госучастием. Что мы предложили? По 24 из них вводится институт специального права, они будут подлежать жесткому регулированию ценовому, ограничению иной деятельности, запрету на участие в других компаниях, публичности, возмещению убытков бизнесу при создании. По 18 регулирование не требуется, эти операторы осуществляют общественные услуги и не получают прибыли. По девяти будут приняты кардинальные меры: по четырем – ликвидация либо приватизация, по пяти – лишение операторства, сохранение в статусе подведомственных организаций, – объявил тогда Жумангарин.

В послании в сентябре 2021 года Касым-Жомарт Токаев вновь повторил, что чрезмерного присутствия государства в экономике не должно быть, поскольку это «серьёзно сдерживает ее рост и конкурентоспособность, приводит к коррупции и незаконному лоббированию». 

– Госпредприятия по-прежнему доминируют во многих секторах, пользуются монопольными льготами. Мы начали решать данные проблемы: в концепции государственного управления предусмотрены меры по сокращению квазигосударственного сектора, повышению его эффективности, прозрачности и подотчетности. Высшим советом по реформам одобрен новый план приватизации. Теперь нужен строгий контроль, – подчеркивал он.

Но уже спустя месяц после этого, в октябре 2021 года, произошёл абсурдный случай: «Самрук-Қазына» самостоятельно, решением собственного правления АО и своими же правилами передачи активов в конкурентную среду, нарекла себя статусом «Единый оператор программы приватизации». И это в то время, когда действовал запрет президента на создание новых единых операторов… 

Это стало первым серьёзным сигналом, что поручения президента по либерализации экономики не находят отражения в действиях правительства и нацкомпаний. Примечательно, что «Самрук-Қазына» тогда возглавлял Алмасадам Саткалиев, – то есть, опять же, лицо, которое до сих пор работает в правительстве в статусе министра.

В начале января 2022 года Касым-Жомарт Токаев подписал закон по вопросам развития конкуренции. Но в финальной версии существующих проблем с обилием единых операторов он так и не решал. 

– Документом предусматривается введение нового института специального права, под которым понимается исключительное или преимущественное право субъекта рынка, закрепляемое законом на производство, реализацию и (или) покупку какого-либо товара на конкурентном рынке. В рамках сокращения государственного участия в предпринимательстве внедряется проведение секторального анализа с целью установления целесообразности присутствия государства в предпринимательской среде, – говорили государственные пресс-службы о принятом законе. 

Отчасти помочь умерить чрезмерные амбиции чиновников по созданию всё большего количества новых единых операторов могла предложенная депутатами мажилиса норма, обязывающая согласовывать создание государственных предприятий и расширение видов деятельности контролируемыми государством юрлицами с НПП «Атамекен». Но от этой поправки отказались из-за позиции сената, – мол, это слишком хлопотно для бюджета и противоречит 5 статье Конституции «Не допускается возложение на общественные объединения функций государственных органов». 

При этом, сенат, обосновывая отказ от этой нормы, даже не отрицал, что амбиции государства по созданию новых госпредприятий и расширению их деятельности стали совсем уж нескромными. По информации антимонопольного органа, правительство умудряется осуществлять тысячу согласований по принадлежащим им организациям в год. В качестве примера было озвучено, что по итогам 2019 года на согласование поступило 70 решений по созданию и 900 – по расширению видов деятельности госпредприятий и юрлиц, контролируемых государством». Но почему-то это не стало аргументом для необходимости внедрения большего контроля. Напротив, эту статистику сенаторы использовали в качестве аргумента об увеличении нагрузки на бюджет при принятии нормы. 

Так и не добившись желаемого результата, Касым-Жомарт Токаев сделал в послании в сентябре 2022 года новое заявление, призвав передать существующих операторов в конкурентную среду либо признать их монополистами с обязательным антимонопольным регулированием. 

Уже через несколько дней, 12 сентября 2022 года, на тот момент новый глава АЗРК Марат Омаров, вступивший в должность всего за пару недель до послания, доложил президенту о планах реализации поручений. Он утверждал, что обеспечение эффективной работы по развитию и защите конкуренции, обеспечение равного доступа субъектов предпринимательства к ключевым факторам производства, поддержка частной инициативы и очищение конкурентного поля от проявлений фаворитизма будут стратегическими направлениями в работе агентства.

В октябре 2022 года АЗРК утвердило первый реестр субъектов государственной монополии и специального права, который должен был регулировать деятельность единых операторов, включая их в антимонопольное поле. Работа включённых в список компаний должна была подвергаться обязательным тщательным проверкам, тарифному регулированию и требованиям по выплате компенсации упущенной выгоды действовавшим до появления единого оператора субъектам рынка. 

Однако почему-то в список изначально были включены далеко не все единые операторы, которые присутствовали на тот момент. Если до этого речь шла о существовании 51 монопольных операторов, то в реестре их оказалось только 34, из которых одна половина признана субъектами государственной монополии и вторая – субъектами специального права. При этом, самостоятельно нарёкшего себя «единым оператором программы приватизации» холдинга «Самрук-Қазына» в реестре не оказалось. Точно также в реестр не включили некоторых старых единых операторов: например, созданный ещё в 2016 году единый оператор грантов для НПО «Центр поддержки гражданских инициатив».

Правительство, тем временем, вопреки посланию президента, плодить новых единых операторов так и не перестало. 

После послания главы государства не прошло и месяца, как компания «Samruk-Kazyna Construction» была определена правительством единым оператором национального проекта «Комфортная школа», а ЧУ «Центр социального взаимодействия и коммуникаций» решением холдинга «Самрук-Қазына» стала единым оператором по развитию связей с инвесторами (IR). Эти изменения в октябрьском реестре АЗРК отражены не были.

В феврале 2023 года правительство начало подготовку к предоставлению АО «Казахстан ГИС Центр» статуса единого оператора информационно-коммуникационной инфраструктуры военного назначения, опубликовав в Открытых НПА соответствующий проект постановления. В апреле 2023 Серик Жумангарин (уже в статусе вице-премьера и министра торговли) заявил о намерении создать вместе с Азербайджаном единого оператора по транспортировке нефти по нефтепроводу Баку-Супса. А в июле «для оперативного устранения дисбалансов в энергосистеме, дефицита электроэнергии, неравных условий конкуренции из-за разных тарифов энергопроизводящих организаций» государство установило монополию на рынке закупок электроэнергии: подведомственная организация министерства энергетики «РФЦ по ВИЭ» стала единым закупщиком. 

В итоге Касым-Жомарт Токаев оказался вынужден повторять очередной раз в очередном послании: нужно разгосударствление экономики.

– Агентство по защите и развитию конкуренции совместно с правительством должны принять меры для демонополизации ключевых рынков. Мы создали благоприятные условия для функционирования товарных бирж, что должно было способствовать организованной торговле, но недостаточно эффективное регулирование привело к появлению так называемых «карманных» товарных бирж. Они превратились в площадки для устранения конкуренции, обхода закупочных процедур в пользу импорта и непродуктивного посредничества. Следует ужесточить регуляторные требования и полностью устранить указанные недостатки. Ещё одной серьезной проблемой является отсутствие у антимонопольного органа возможности принимать оперативные меры для устранения нарушений. Две трети антимонопольных расследований обжалуются в судах, не успев начаться, а судебные тяжбы могут длиться годами. В результате работа ведомства фактически блокируется. В этой связи правительству следует внести в парламент законодательные поправки, – объявил президент в сентябре 2023 года.

Тогда агентство по защите конкуренции попыталось создать официальный указ о моратории на создание без согласования с президентом новых единых операторов, который бы действовал до 31 декабря 2025 года. На портале «Открытые НПА» документ был представлен спустя неделю после послания главы государства. 

Примечательно, что в пояснительной записке было также сказано, что этот документ разработан «во исполнение протокола совещания от 1 июля 2023 под председательством премьер-министра Республики Казахстан Алихана Смаилова о вопросах развития конкуренции», – то есть эта идея была изначально поддержана правительством. На портале «Открытые НПА» проект указа также не встретил совершенно никакого сопротивления и, более того, 14 сентября 2023 года он получил прямую поддержку Национальной палаты предпринимателей. 

Однако, несмотря на ожидания, этот указ по неизвестной причине официально так и не был подписан и остался лишь проектом. Ну а чрезмерное создание правительством единых операторов так и не прекратилось… 

Справедливости ради, отметим, что нескольких единых операторов всё же пересмотрели. В 2023 году постановлениями правительства о признании некоторых решений утратившими силу в июле «Казавиаспас» лишилась статуса единого оператора по предоставлению вертолетных услуг, а в сентябре «КазТрансОйл» перестала быть национальным оператором по магистральному нефтепроводу и «КазМунайГаз – Аэро» – единым оператором по поставке нефтепродуктов. А в мае 2024 года министерство транспорта передало функции единого оператора обязательного техосмотра автомобилей и транспорта, которые ранее принадлежали АО «Национальные информационные технологии», нацкомпании «КазАвтоЖол».

Но в остальном монополии всё ещё не перестают разрастаться. В конце декабря 2024 года было объявлено сразу о нескольких решениях, которые увеличат государственную монополию на различных рынках. 

Во-первых, при принятии закона «Об игорном бизнесе» правительство решило создать на балансе министерства туризма и спорта новую организацию, которая станет единым оператором системы учёта игорного бизнеса и должна будет монопольно контролировать все финансовые операции в этой сфере. Без её участия заключать пари и работать букмекерским конторам и тотализаторам запрещено.

Во-вторых, министр транспорта Марат Карабаев объявил о намерении создать единого оператора транспортных перевозок с Россией и Туркменистаном для удвоения объёма пропускной способности по транспортному коридору «Север-Юг». 

В-третьих, в тот же день Карабаев на заседании правительства заявил о планах возложить на «КазМунайГаз – Аэро» функцию единого оператора по поставкам авиатоплива. Он утверждает, что это «позволит исключить неэффективных посредников, стабилизировать поставки и предложить доступные цены на авиационное топливо для транзитных рейсов через территорию Казахстана за счёт закупки крупных объёмов» (эксперты рынка, впрочем, выражают по этому поводу скепсис).

Примечательно, что АЗРК все осуществляемые правительством изменения, похоже, уже даже не пытается отслеживать. Последние изменения в государственный реестр субъектов государственной монополии и специального права были внесены 8 января текущего года, и только вместе с ними в список была внесена «Казахстан ГИС Центр», – хотя с момента постановления о признании её единым оператором прошло почти полтора года. А информацию о том, что «Казавиаспас» и «КазМунайГаз – Аэро» больше не являются едиными операторами, АЗРК, похоже, даже не видел, поскольку в реестре эти компании и ранее возложенные на них функции до сих пор фигурируют. Аналогично и передачей «КазАвтоЖолу» функций АО «НИТ» по техосмотру автомобилей – в реестре эти изменения так до сих пор и не отражены.

Таким образом, продолжающийся рост числа единых операторов противоречит озвученному президентом курсу на демонополизацию. Политика правительства, напротив, только усиливает роль государства в экономике, снижает прозрачность и создаёт дополнительные барьеры для бизнеса. Срыв введения моратория на создание новых единых операторов и игнорирование поручений президента ставят под сомнение готовность правительства к формированию реальной рыночной экономики.

• 29
• 24