Право, природа, история: новые смыслы Конституции, которые не заметил

Новости о конституционной реформе, оглашённые президентом страны на пятом заседании Национального курултая, разбудили политическое и правовое сознание казахстанской общественности. Но мало кто обратил внимание на два ключевых тезиса, предложенные в новой редакции преамбулы Конституции РК. Между тем, именно их можно считать действительно революционными.

Во-первых, главой государства было предложено ввести принципы строительства правового государства, а также бережного отношения к природе и защите окружающей среды. Взаимосвязанность этих двух принципов – важнейший маркер того, что Токаев понимает их возрастающее значение в условиях новой климатической повестки и меняющегося международного права.

Во-вторых, в преамбуле Конституции должно получить закрепление положение о том, что Казахстан является наследником государств Великой Степи. Нужно сказать, что в преамбулах конституций отдельных стран (Азербайджана, Вьетнама, Китая, Кубы, Польши, Узбекистана и др.) также можно встретить отсылки на историю их развития.

Учитывая, что пока неясно, будет ли преамбула полностью изменена или в неё будут внесены лишь эти дополнения, было бы уместно напомнить, что ранее вопрос об изменении преамбулы Конституции РК поднимал казахстанский ученый Арон Салимгерей, который предложил в вводной части Основного Закона указать на многовековую историю казахской государственности. По его мнению, такое дополнение закрепит юридическую преемственность в развитии казахстанской государственности, духовной культуры и традиций народа Казахстана. Аналогичную позицию озвучивал другой казахстанский ученый-юрист Алипаша в своей публикации «Преамбула Конституции Республики Казахстан как концептуальное выражение национального суверенитета».

Пожалуй, трудно переоценить значение этих предложений, исходя из того, какое важное политическое и идеологическое значение они имеют и, по сути, служат ориентиром к пониманию смысла всей Конституции.  

В этом контексте иначе звучит и новое наименование законодательного органа – «Курултай», поскольку оно ментально является более близким тюркским народам, чем тот же парламент или сенат. Но в новом названии законодательного органа не следует искать исторического сходства с великими курултаями монгольской и тюркской знати. Это были, по своей сути, совершенно иные институты, которые носили временный характер и собирались для принятия одного или нескольких решений, но, как правило, эти решения имели такую же, если не бОльшую, силу и значение, чем современные законы.

Как «освежить» Закон о политических партиях

 По мнению главы государства, новый Курултай (законодательный орган) будет состоять из 145 депутатов, представляющих политические партии, победивших на выборах, которые будут проводиться по пропорциональной избирательной системе.

Правда, предложенный порядок избрания Курултая делает этот орган более политически устойчивым, но и менее представительным, а, следовательно, и менее демократичным. Отсюда и множество публикаций о недостатках пропорциональной избирательной системы.

Но если нет сомнений в том, что заявленный порядок формирования Курултая вряд ли будет изменён, то еще есть возможность изменить Закон о политических партиях в части упрощения их регистрации и допуска к участию в предстоящих выборах. Полагаем, что такое решение хоть как-то поднимет интерес избирателей к выборам нового законодательного органа и, может быть, за счет новых партий и их политиков, круг избирателей будет увеличен, а депутатский корпус Курултая обретет «настоящих патриотов и профессионалов». 

Что касается передачи Курултаю права формировать Конституционный Суд, Высшую аудиторскую палату и ЦИК РК, то это внешне можно расценить как усиление его полномочий, но фактически едва ли станет инструментом системы сдержек и противовеса. На наш взгляд, что реально могло бы усилить Курултай, так это передача Высшей аудиторской палаты в его структуру.

Кроме того, сам факт передачи права формировать тот или иной орган особого демократического значения не имеет, если не будет решен вопрос о прозрачности подбора и выдвижения кандидатов в состав избираемых им органов.

Без сомнения, многих заинтересовало появление нового государственного органа – Народный Совет Казахстана (Халык Кенесы), который будет состоять из 126 человек. В него войдут 42 представителя от этнокультурных объединений, 42 представителя от маслихатов и 42 представителя от общественных организаций. При этом заседания Народного Совета (Халық кеңесі) будут проводиться один раз в год.

Дело в том, что создание этого органа внешне нарушает привычное восприятие традиционной властной модели, которая состоит из представительной, исполнительной и судебной власти.

Хотя новый орган не входит ни в одну из этих властей, но из сообщения главы государства можно заключить, что он будет иметь в системе государственных механизмов не меньшее значение, чем названные ветви власти. В то же время следует отметить, что данный орган не является казахстанским ноу-хау.

Китайский след в Халық кеңесі

Возможно, его идея была заимствована разработчиками с китайской модели Народного политического консультативного Совета Китая. Но там этот орган является значительно более представительным, чем наш аналог. Его сессии проходят также раз в год, одновременно с сессиями ВСНП.

Другим примером такого органа может служить коранический институт аш-шура (Консультативный совет), который имеет место в монархиях Персидского залива.

Там, этот орган является совещательным и помогает монархам в управлении. Например, в Саудовской Аравии Маджлис аш-Шура консультирует монарха по вопросам законодательства и политики, но его решения носят рекомендательный характер. В современном контексте этот институт служит инструментом модернизации и легитимации власти, а не основой для демократии.

Безусловно, из той информации, которую сообщил Президент РК о Народном Совете Казахстана (Халык Кенесы), трудно представить, кто и как в него будет отбирать представителей. Не ясно, будут ли эти представители избираться на собраниях соответствующих общественных объединений и маслихатов, будут ли в состав этого органа входить представители политических партий, которые не прошли на выборах в Курултай. Трудно понять, как председатель этого органа будет реализовывать своё право законодательной инициативы.

Эти и другие вопросы, как отметил глава государства, планируется закрепить отдельным разделом Конституции и специальным конституционным законом.

Из-за неполноты информации, пока трудно понять значение этого органа. Но он бы мог, на наш взгляд, занять ведущее место в нашем государственном механизме, если бы его положения и компетенции были близки к такому институту поздней советской поры, как Съезда народных депутатов СССР. А состав его представителей, в какой-то мере, соответствовал по своему жизненному опыту, профессиональным навыкам и открытости членам Съезда народных депутатов СССР, который в своё время стал значительным политическим событием в жизни советского государства и общества.

Вице-президент – не конкурент

Заслуживает внимание и новелла об учреждении Института вице-президента Республики Казахстан. Критики не замедлили предположить, что с введением должности вице-президента может возникнуть нездоровая конкуренция между ним и руководителем аппарата Администрации Президента, а также привести к противостоянию Президента и вице-президента, особенно в период завершения каденции первого.

Конечно, эти прогнозы могут и не соответствовать действительности, т.к. в их основе лежит лишь единичный опыт отечественной практики (Н.А.Назарбаев – Э.М.Асамбаев), а также опыт последних лет существования СССР (М.С.Горбачев – Г. И.Янаев).

Но есть большой шанс, что введение этого института освободит Президента от второстепенных рутинных забот и позволит ему сосредоточиться на более важных проблемах внутренней и внешней политики государства. Кроме того, с помощью этого института будет решен вопрос о преемственности власти в случае возникновения чрезвычайной ситуации. Но здесь следует иметь ввиду, что тандем президент и вице-президент, способен породить ситуацию, которая может создать условия для «узурпации» власти одной группой политических единомышленников. Такой вывод вытекает из того, что кандидатуру вице-президента предлагает Президент, хоть и утверждает её Курултай.

Для того, чтобы это исключить, в Конституции необходимо запретить вице-президенту участвовать в выборах главы государства в качестве кандидата, сразу после окончания каденции президента, а также и в случае исполнения обязанностей первого лица в период чрезвычайной ситуации. Такое решение, на наш взгляд, не только откроет дорогу другим кандидатам, но и не позволит десятилетиями находиться у власти представителям одной политической направленности.

Опасность такого сценария можно также усмотреть и в том, что главой государства был предложен двухмесячный срок для подготовки и проведения внеочередных президентских выборов. И здесь возникает вопрос, почему внеочередные выборы должны проводиться в столь сжатые сроки? Ведь в этом случае народ избирает нового главу государства не до конца каденции оставившего пост Президента, а на полноценный 7-летний срок. Почему бы, в таком случае, не провести полноценную избирательную кампанию? Тем более, во время её проведения обязанности главы государства будет исполнять вице-президент, который, как выше было отмечено, не должен, на наш взгляд, участвовать в избирательном процессе.

Из избирательной практики известно, что при сжатых сроках избирательной кампании, в выигрышном положении всегда находится тот кандидат, который уже контролирует весь государственный аппарат, а претенденты фактически, как правило, едва успевают зарегистрироваться и не могут что-либо реально противопоставить провластному конкуренту.