Развитие села: не знаешь, что делать, пиши новую концепцию

Правительство утвердило Концепцию развития сельских территорий на 2023-2027 годы. Аналитики Desht считают, что документ не предлагает ничего нового и отражает инертность и непринципиальность правительства в экономической политике.

Документ основывается лишь на базовом анализе (динамика показателей, структурный анализ, тренд анализ) без комплексного исследования проблем доходов населения и региональной специализации на основе расчетных показателей.

Дирижизм государства

Основной проблемой проекта Концепции является вера в особые способности и ведущую роль правительства в управлении экономикой. Оно верит, что способно централизованно определить приоритетные села («точки роста») и направить в них демографические потоки. При этом сельские территории рассматриваются как нечто единое целое и никак не различаются в зависимости от специфики региона.

Например, если сельские районы северных областей имеют сугубо аграрную специализацию, то в западных регионах они преимущественно ориентируются на добывающую промышленность. Соответственно, если в северных областях доминирует самозанятость, то в западных – наемная занятость. У каждого сельского района своя уникальная история. Даже выращивание зерновых и бахчевых в рамках сельского хозяйства – это разные факторы и разные инвестиции. А значит, экономические меры в Концепции должны либо учитывать это разнообразие, либо быть исключены из документа.

Кроме того, проект Концепции в качестве основного драйвера повышения доходов сельского населения определяет лишь агропромышленный комплекс, хотя на него приходится лишь 27,5% занятости среди сельчан. Обобщенное отношение к сельским территориям выражается в предлагаемой разработке типовых планов развития сельских населенных пунктов с потенциалом развития. Они будут разрабатываться местными исполнительными органами, но утверждаться будут централизованно приказом уполномоченного органа в сфере регионального развития. Таким образом, окончательную ответственность будут нести не акиматы, а центр.

Почему дирижизм государства не работает?

Общее заблуждение о том, что госаппарат может управлять пространственным развитием уходит корнями во времена Советского Союза и является наследием Госплана. В СССР проводились масштабные эксперименты по искусственному созданию городов, массовому переселению людей, распределению производственных сил, который в итоге показал свою неэффективность: нежизнеспособное производство, продуктовый дефицит, банкротство, политический сепаратизм привели к распаду страны. В свою очередь Казахстан, после обретения независимости, унаследовал проблемы моногородов, Семипалатинского полигона, Арала, эрозии почвы и многое другое.

Поэтому территориальное распределение людей и бизнеса зависит не от того, что кто-то так запланировал, а от объективных факторов, подталкивающих людей к рациональному выбору места жительства и деятельности. За этим выбором стоит поиск возможностей самореализации.

Сохранение патернализма государства

Проект Концепции не предлагает каких-то новых подходов по обеспечению самодостаточности регионов и отраслей. Вместо этого, предполагается сохранение патернализма государства. Так, согласно проекту Концепции, «точки роста» будут безусловно финансироваться из республиканского бюджета. Ключевым условием для развития предпринимательства в АПК будет предоставление мер государственной поддержки в виде субсидий, инвестсубсидий, льготного кредитования. Для доступа сельхозпроизводителей на основные рынки будут предусмотрены механизм финансирования сельхозкооперативов через «оборотную схему» и прорабатываться закуп произведенной ими продукции в стабилизационные фонды. А меры государственной поддержки будут осуществляться на всех этапах производства и сбыта сельхозпродукции – специализированная инфраструктура, кадровое обеспечение, дистрибуция и реализация продукции.

Однако, проблема в том, что все эти инструменты не новы и за годы их применения они так и не смогли доказать свою эффективность. Распределение и использование субсидий в АПК широко критикуется общественностью и экспертами. Использование «оборотной схемы» и стабилизационных фондов не обеспечивает избыток продукции по приемлемым для населения ценам. Предоставление мер государственной поддержки на всех этапах не привело к появлению плеяды новых крупных агропроизводителей.

Мины в Концепции

Реализации Концепции закладывает как минимум две проблемы, которые могут иметь долгосрочные последствия.

Первое. Заигрывание с выбором победителей, а не подтягиванием отстающих сеет зерна общественного недовольства. Финансируя «приоритетные села» государство оставляет за бортом остальные села, справедливо полагая что их население не создаст проблем для государства.

Однако, проблема в том, что государственного финансирования может не хватить и для «сел с высоким потенциалом развития». Тогда начнется поиск «приоритетов в приоритетах», а это уже может разогреть конфликты в стиле «почему им, а не нам».

Второе. Искусственное решение вопросов приграничных сел может привести к печальным последствиям. В проекте Концепции предлагается внедрить надбавки к зарплатам жителей приграничных сел. Таким образом, государство само подсаживает людей на финансовую иглу, не задумываясь о том, что будущее сокращение или отмена финансирования может спровоцировать резкую реакцию, вплоть до сепаратистских настроений.

Масштабирование госвмешательства

В проекте Концепции предлагается масштабировать отдельные механизмы государственного участия в экономических процессах. Так, предлагается распространение на другие регионы опыта создания сельхозкооперативов Жамбылской области и опыта Северо-Казахстанской области по финансированию инвестиционных проектов в АПК через социально-предпринимательские корпорации. Сами по себе данные кейсы могут быть и успешными, однако их успех мог быть связан со стечением различных факторов в определенном месте и времени. Поэтому смущает следующее: в документе отсутствуют объективное обоснование успешности приведенных кейсов и возможности масштабирования их механизмов. Кроме того, эти кейсы предполагают исполнение организациями, аффилированными с государством, несвойственных государству функций, а значит, их масштабирование потенциально вызовет вопросы к эффективности распределения бюджетных средств.

Нужна ли Концепция?

Таким образом, проект Концепции представляет собой документ, в котором сохраняются доказавшие свою неэффективность дирижистские подходы. При этом совершенно игнорируются объективные и субъективные факторы развития сельских территорий. Например, высокие расходы для проведения до сел необходимой инфраструктуры, – деградация госаппарата, коррупция, кумовство и многое другие сдерживающие факторы.

Роль государства

В первую очередь, надо четко разграничить роли местных и центральных органов власти.
Проблемы регионов, согласно принципу субсидиарности, должны решаться максимально на местах. Это эффективнее, так как чиновник, физически находящийся в регионе, владеет большей информацией о текущем положении. Поэтому важны местные исполнительные органы, у которых должны быть не только бюджеты, но и полномочия без постоянного вмешательства со стороны центральных органов. В свою очередь, роль правительства состоит в постановке задач, которые не могут быть эффективно решены на местном уровне.

Для этого у него есть три пакета инструментов пространственной политики.

Первый пакет – равный доступ к базовым благам таким, как коммунальные услуги (вода, свет, тепло, канализация), школьное образование, здравоохранение. Здесь роль правительства состоит в устранении межрегиональных разрывов в базовых условиях, например, через целевые трансферты акиматам.

При этом в отличие от подхода, используемого в проекте Концепции, государство должно не помогать «победителям», а подтягивать отстающих. Не выбирать населенные пункты и проекты в них, создавая искусственные конфликты, а устанавливать четкие и понятные правила в виде подушевого финансирования.

Это остановит непродуктивную миграцию – граждане должны переезжать за возможностями, а не сбегать из-за невозможности выжить.

Второй пакет – связующая инфраструктура. Сюда относятся республиканские автодороги, железнодорожные пути, крупные энергообъекты и т.д. Они снижают издержки, стимулируя свободу движения граждан, бизнеса и ресурсов.

Главная цель – облегчить переток товаров, услуг, человеческого капитала, знаний и информации для выравнивания регионов. При этом центр отвечает за построение межрегиональной инфраструктуры, областные акиматы – между районами и так далее.

Для этих целей возможно использование различных инструментов в виде ГЧП, займов, прямого финансирования.

Третий пакет – региональные стимулы. Они применяются в последнюю очередь, если восстановления экономического развития после двух пакетов не произошло и требуются более решительные меры. Роль правительства – профинансировать создание инфраструктуры для бизнеса в виде систем орошения земель, индустриальных зон, технопарков, лабораторий и другого.

Финансовый механизм

Реализация мер по развитию сельских территорий должна учитывать ограниченность бюджетных ресурсов и закладывать стимулы для самостоятельности сельских районов.

Для этого необходимо усиление фискальной децентрализации через дополнительную передачу налоговых сборов на региональный уровень и выделение подушевых целевых трансфертов для сельских районов к объемам фактических налоговых сборов.

При этом необходимо предоставить сельским акимам право самостоятельного выбора направлений финансирования за счет целевых трансфертов.

• 85
• 77