Реформировать госзакупки – это значит изменить всю систему госуправления

В парламенте рассматривает один из ключевых законопроектов – «О государственных закупках». О степени его важности говорит хотя бы то, что общий объем произведенных госзакупок по 2022 году составил около 6 трлн тенге, то есть почти треть бюджета. И почти треть этого объема – закуп из одного источника.

Только с 2017 года Закон менялся сорок раз. И вот – новая версия документа. Новый законопроект, безусловно, содержит пакет новых и, надеемся, важных усовершенствований, но не решает фундаментальные проблемы использования бюджетных денег. А значит, велика вероятность, что тенденция менять его каждый год сохранится. И так будет до тех пор, пока он не будет пересмотрен концептуально.

А теперь внимание – вопрос: почему несмотря на то, что действующая система госзакупок полностью оцифрована, а Всемирный Банк признал электронную систему госзакупок Казахстана одной из лучших в мире, по данным только за девять месяцев текущего года установлены нарушения законодательства о государственных закупках, повлёкшие ущерб в 1 триллион тенге, то есть пятой части всего объема госзакупок. И это только выявленные нарушения, а сколько их благополучно скрыто?

Казалось бы, все эти проблемы должно было решить внедрение автоматизированной интегрированной информационной системы. При этом в текущем виде за счёт значительно снизившегося порога участия АИИС «ЭГЗ» позволяет участвовать в закупках недобросовестным поставщикам. К примеру, за счёт манёвра ценой выиграть тот или иной лот может компания без какой-либо истории и наличия деловых отношений с производителем. Такие поставщики выходят на производителя уже после заключения договора о государственных закупках, поставка относительно сложного оборудования производится без наличия в штате подготовленных производителем инженеров и т. д.

В связи с этим многие участники госзакупок подают жалобы. Так, на текущий момент наибольшая доля жалоб на портале госзакупок приходится именно на пункт «Неправомерный допуск к участию в конкурсе»: 48,7 тыс. жалоб, или 38,6% от общего количества.

Подтверждает проблему и высокий уровень нарушений правил госзакупок. В целом по итогам января–сентября 2022 года камеральный контроль, проведённый минфином, финансов РК, охватил 391,9 тыс. процедур государственных закупок. Из них в 6,7% установлены нарушения законодательства о государственных закупках на сумму в 1,1 трлн тенге, причём годом ранее доля процедур с установленными правонарушениями составляла 4,7%.

Кроме того, по данным Комитета по правовой статистике и специальным учётам Генеральной прокуратуры РК, за девять месяцев 2022 года в стране было зарегистрировано 5,5 тыс. правонарушений законодательства РК о государственных закупках (ст. 207), привлечено к административной ответственности 4,7 тыс. человек, наложено штрафов на общую сумму в 569,5 млн тг. То есть уровень правонарушений по данной статье остаётся высоким.

Все это значит, что, несмотря на постоянное ужесточение, уровень неэффективности и коррупции не падает, а только растет. Во-вторых, постоянная цифровизация процесса и повышение его прозрачности только оцифровывают существующий хаос. В-третьих, несмотря на уменьшение количества закупок из одного источника, проблема сохраняет свою остроту и является прекрасной возможностью обойти стандартные процедуры для фаворитов. Впрочем, фаворитизм не уменьшает и стандартная процедура госзакупа – об этом говорят и знают все. Как шутят поставщики, срок адаптации под каждые новые изменения – примерно один месяц. В-четвертых, в стране с гипертрофированно высокой долей государства в экономике, госбюджет является главным источником финансирования для бизнеса, но реальный процесс закупа начинается в лучшем случае только во втором квартале каждого года, а значит, даже добросовестный поставщик просто вынужден идти на нарушения. В-пятых, из системы контроля исключены очень чувствительные статьи госрасходов. Самый яркий пример – предвыборные закупки, которые осуществляются вне портала.

Но самое главное – вся система госзакупок построена на том, что обе стороны – государство и заказчик – фатально не доверяют друг другу с одной стороны, и в то же время, рассматривают бюджетные деньги как источник дополнительного дохода. Вся система госзакупа ориентирована на то, чтобы найти «своего» поставщика, который и отчитается правильно, и «отблагодарит».

Забавно, что зампредседателя Агентства по противодействию коррупции Улан Саркулов приводил вполне конкретные примеры, когда в стоимость закупок заранее закладывается запас, которого должно хватить и на откаты, и на хорошую прибыль.

Все это говорит об одном – несмотря на все усилия, тезис о том, что подрядчик – потенциальный преступник, работает, а его права практически не защищены. Но в любом процессе всегда виноваты обе стороны. Это говорит не о том, что каждый подрядчик априори преступник, а о том, что система работает так, чтобы сделать его таковым. Государство концептуально выстроило систему не на том, чтобы мотивировать добропорядочность поставщика (как, например, он сделало это в случае с включением нормы об обязательном подтверждении выполнения всех налоговых обязательств), а в том, чтобы наказать его за несовершенство своих же процедур. Будем надеяться, что нововведения снимут эти факторы хотя бы частично.

Самый больной вопрос госзакупок все эти годы – принцип предложения наименьшей цены. В новом законопроекте эта норма пересматривается и алгоритм решения выглядит вполне логичным – в Законе предусмотрена норма по осуществлению закупок среди рейтинга квалифицированных поставщиков, будет пересмотрен порядок по формированию рейтинга на основе неценовых критериев, а также развитие закупок с использованием стоимости жизненного цикла.

Чрезмерную детализацию и зарегламентированность процедур предполагается решить за счет исключения из Закона детализирующих норм, а весь процесс закупок установить на уровне Правил.

Длительность процедур, которая также стала притчей, будет решена за счет сокращения сроков проведения закупок, а главное, наконец появится возможность заключения договоров сроком на 3 года по часто закупаемым товарам, работам, услугам.

Неправомерный допуск и (или) необоснованное отклонение опять будет решаться за счет максимальной автоматизации закупочных процедур с исключением человеческого фактора и широкого охвата закупок с использованием рейтингово-балльной системы.

И наконец, проблему низкого качества решит минфин за счет утверждения типовых технических спецификаций и внедрение общественного мониторинга, а также права заказчика указывать на наименование закупаемого товара до 1000 МРП. Но при этом, нет решения другой фундаментальной проблемы, когда одни и те же товары и услуги закупаются ежегодно вне зависимости от необходимости. Например, пресловутая замена бордюров или ремонт дорог. Подрядчик не заинтересован в качестве товаров и услуг, скорее наоборот – чем менее качественными они будут, тем больше шансов получит новый подряд. К сожалению, пока в законопроекте нет механизма ответственности как заказчика в лице государства, так и исполнителя за то, что дороги у нас ремонтируют буквально через полгода после того, как их проложили.

Поэтому самый большой вопрос в том, как это будет работать на практике и, к сожалению, это выяснится только после того, как новеллы вступят в силу.

Но есть очень серьезные основания для того, чтобы закон устарел сразу же после принятия. Как считает Глава Высшей аудиторской палаты Наталья Годунова, руководители в регионах несут недостаточную ответственность за те деньги, что им выделяют на инвестиционные проекты. Министерства, отправляя деньги в регионы, снимают с себя всякую ответственность за контролем их использования. А местные руководители тратят их как попало.

«Полагаем, что ответственность руководителей за своевременное достижение поставленных целей за те деньги, которые они на это просили и которые администратором программ были выделены из республиканского бюджета и национального фонда, недостаточно. Мы говорили уже о том, на сколько выросли объёмы трансфертов общего характера, передаваемые в регионы. Но если мы передали ресурсы, то надо было передать и ответственность. А передавать было нечего. Министерство, передавая в области, даже целевые трансферты, снимали с себя всякую ответственность за результат их использования, так было всегда», – сказала Годунова.

В качестве примера она привела реализацию нацпроекта «Комфортная школа», на который из республиканского бюджета выделили 2,6 трлн тенге. Строительство курирует финансовый оператор АО «Samruk-Kazyna Construction». Через него выделяют целевые трансферты, и АО решает, куда и как их тратить.

«Практически нет ни мониторинга за разработкой регионами ПСД со стороны отраслевых министерств, ни оценки укомплектованности социальных объектов, ни последующего контроля за реализацией. Деньги в регионы отдали, это уже не наш вопрос. Поэтому и появляются у нас время от времени школы, то с туалетом на улице, то с кожаными диванами и кофеварками. В одном селе одна перегруженная, аварийная школа, а в соседнем – при достаточности ученических мест, строят третью, чтобы детям было недалеко ходить на другой конец посёлка», – справедливо считает глава ВАП.

Аналогичные примеры, по её словам, можно найти практически в любом министерстве. Высшая аудиторская палата считает, что на законодательном уровне надо вводить солидарную ответственность за реализацию бюджетных инвестиционных проектов, как руководителей центральных госорганов, так и регионов, которые тратят бюджетные средства.

Годунова предложила внести дополнения в КоАП и разрабатываемом новом бюджетном кодексе ответственность за недостижение показателей результатов. Тогда ВАП будет иметь возможность выявлять факты неэффективного расходования государственных средств не через пять лет, а уже в течение года.

Но самую комплексную оценку Казахстана дала группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) в прошлом году.

«Общественный протест в январе 2022 года указал на некоторые принципиальные проблемы в Казахстане, а именно на неравномерное распределение власти между ветвями власти (с преобладанием исполнительной власти и широтой полномочий президента), коррупцию, усиление влияния ограниченных элитных групп, слабое гражданское общество и необходимость большей подотчетности правительства перед гражданами», – сказано в отчете.

Помимо институциональных реформ в отчете названы и другие аспекты, которые следует улучшить в первую очередь.
— Повысить независимость судебной власти и автономии органов прокуратуры и правоохранительных органов, отвечающим за борьбу с коррупцией. Следует защищать эти органы от любого неправомерного влияния, в том числе со стороны высших политических/исполнительных властей государства.
— Установить четкую и прозрачную (независимую от политических аспектов) процедуру назначения руководителей и заместителей руководителей правоохранительных органов с указанием срока их полномочий и оснований для увольнения.
— Усилить координацию между правоохранительными органами для обеспечения эффективности финансовых расследований; обеспечить Агентству по противодействию коррупции и Агентству по финансовому мониторингу доступ к базе банковских счетов налоговых органов для эффективного отслеживания преступных доходов.
— Пересмотреть основания для ограничения на арест и судебное преследование определенных должностных лиц и сократить категории лиц, имеющих, по сути, иммунитет от уголовного преследования.
— Усилить контроль для отслеживания преступных доходов и выявления конечных бенефициарных владельцев.
— Улучшить доступ к информации на всех уровнях госуправления, ввести ответственность за незаконное ограничение доступа к информации.
— Установить прозрачные процедуры найма и продвижения на государственной службе на принципах меритократии в отношении всех должностей в системе госуправления.

Особо авторы отчета остановились на теме госзакупок. «Представители гражданского общества сообщили, что дороги, построенные в рамках ГЧП, могут быть в пять раз дороже, чем дороги, построенные по государственным закупкам (например, группе сообщали, что в Алматы стоимость строительства дорог может составлять до 21 млн тенге за километр, а в Нур-Султане – 3,5 млн тенге за километр). Утверждается, что школы, построенные в рамках ГЧП, иногда стоили в 10 раз дороже, чем школы, построенные в рамках государственных закупок», – привели примеры авторы документа. В связи с этим ГРЕКО рекомендует: установить адекватный уровень оплаты труда лицам, ответственным за госзакупки; ввести более жесткий контроль за соответствием квалификационным требованиям; выявлять и предотвращать конфликт интересов и аннулировать контракт в случае его выявления.

Еще одна тема, на которую сделали акцент авторы доклада, – выявление и раскрытие конечных бенефициарных владельцев юридических лиц. ГРЕКО рекомендует сформировать и поддерживать в актуальном состоянии реестр конечных бенефициарных собственников компаний и в целом создать условия для отслеживания всей цепочки владения компаниями, чтобы избежать использования подставных компаний.

Кстати, теперь Казахстан должен выполнить все рекомендации и до 30 сентября 2023 года предоставить ГРЕКО свой отчет об этом.

• 63
• 58