Системе государственного планирования необходима более глубокая реформа

На прошлой неделе был опубликован проект правительственного документа по изменениям в системе государственного планирования. Он обещает формирование гибкой и компактной Системы государственного планирования (далее – СГП). Но по мнению экспертов, СГП в Казахстане требует гораздо более глубоких реформ.

На сегодня предлагается внести изменения в постановление Правительства РК от 29 ноября 2017 года «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан» (далее СГП). Это будет уже второе изменение этого документа. Первое изменение СГП было сделано в феврале 2021 года, и оно было достаточно существенным.

В 2021 году Стратегический план развития Республики Казахстан был заменен на Общенациональные приоритеты и Национальный план развития. Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны была заменена на План территориального развития страны, а государственные программы развития были разбиты на два отдельных документа – Концепции развития и национальные проекты. Также были другие довольно существенные изменения. Сейчас предлагается значительно сократить документ по СГП с учетом Указа Президента по дебюрократизации деятельности государственного аппарата. То есть, детализация процессов разработки, мониторинга и оценки СГП будет отражена в соответствующей методике.

Из документа по СГП предлагается исключить общенациональные приоритеты, доктрины, комплексные планы, дорожные карты, а также предлагаются другие изменения. Мы считаем, что в целом все эти изменения не являются принципиальными, поскольку они не меняют суть СГП в Казахстане. По нашему мнению, недостатком проекта документа по СГП является то, что в сопроводительных документах к проекту не делается анализ работы системы госпланирования начиная с 2017 года и не приводится сравнение текущей СГП с лучшим мировым опытом. Такой анализ и такое сравнение должны быть ключевым элементом при подготовке всех документов государственного стратегического планирования, и в самом документе по Системе государственного планирования должно быть жесткое требование по этому поводу. То есть, сам документ по СГП нарушает очень важный принцип стандартного процесса стратегического планирования.

В июне этого года мы писали о проблемах бюджетной системы Казахстана, где описывали большую проблему взаимосвязи между бюджетным и стратегическим планированием. Однако этой проблеме не уделяется должного внимания ни в текущем документе по СГП, ни в предлагаемом проекте документа. В соответствии с лучшей мировой практикой приоритетом макроэкономической политики государства должно быть соблюдение бюджетных правил и долгосрочных бюджетных параметров. Государственное планирование по социальному и экономическому развитию страны должно осуществляться только в рамках среднесрочных лимитов по бюджетным расходам, которые определяются Среднесрочной бюджетной стратегией, утверждаемой парламентом. То есть, сначала делается более или менее достоверный среднесрочный макроэкономический прогноз по таким ключевым показателям, как рост ВВП, инфляция, обменные курсы, платежный баланс и так далее. Затем, исходя из налоговой политики, определяются налоговые и другие доходы. Потом, используя заранее установленные контрцикличные бюджетные правила, определяются основные параметры/лимиты по бюджетным расходам на этот же период.

Только после этого в рамках утверждённых лимитов Система государственного планирования может расставить приоритеты по различным направлениям и задачам по социально-экономическому развитию страны.

На сегодня в Казахстане есть возможность увеличивать бюджетные расходы выше экономически обоснованных пределов за счет финансирования экономики из средств Национального фонда. Отсутствие приоритета бюджетного планирования над стратегическим привело к избыточным бюджетным расходам, очень высокому ненефтяному дефициту и сокращению активов Нацфонда, несмотря на благоприятные цены на нефть. Продолжение такой практики может достаточно быстро привести к большим негативным последствиям для экономики Казахстана. Поэтому крайне важно, чтобы в СГП четко оговаривался приоритет бюджетного планирования над планированием социально-экономического развития.

Другим серьезным недостатком проекта документа по СГП является отсутствие требований к независимому контролю и оценке процесса стратегического планирования на всех этапах, что ставит под сомнение подотчётность системы государственного планирования всему обществу.

В соответствии с лучшей мировой практикой необходимо следующее:

1. Перед утверждением стратегических планов правительства необходима независимая оценка этих планов на приоритетность, эффективность и соответствие среднесрочным лимитам бюджетных расходов.

2. При дальнейшем исполнении стратегических планов правительства необходим независимый аудит регулярной отчётности и независимая оценка промежуточных и окончательных результатов исполнения этих планов.

По нашему мнению, подотчётность системы государственного управления всему обществу может быть достигнута, если все стратегические планы по СГП будут утверждаться парламентом в рамках бюджетного процесса, поскольку все эти планы в любом случае будут финансироваться из бюджета.

Также необходимо, чтобы ежегодно правительство отчитывалось в парламенте по исполнению всех стратегических планов, которые включены в СГП. Кроме того, в документе СГП необходимо четко прописать роль Высшей аудиторской палаты по независимому аудиту процессов и отчётности СГП.

Глава государства неоднократно подчёркивал, что Казахстан твердо следует курсу на разгосударствление экономики. В текущем проекте СГП и в проекте нового документа этому вопросу совсем не уделяется никакого внимания. Более того, в документе закрепляются принципы, которые нарушают принципы ОЭСР по корпоративному управлению в государственных компаниях. В частности, и в текущем, и в новом документе в систему государственного планирования включены планы развития национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний (далее – госкомпании).

В соответствии с принципами ОЭСР, государство должно обеспечить коммерческим госкомпаниям полную операционную независимость для достижения своих определённых целей и воздержаться от вмешательства в управление предприятиями с государственным участием. Государство должно позволить советам директоров госкомпаний осуществлять свои обязанности и уважать их независимость.

В принципах ОЭСР отмечается, что необходимо использовать механизмы, предназначенные для недопущения конфликтов интересов, которые не позволяют совету директоров объективным образом осуществлять свои обязанности, и ограничивающие политическое вмешательство в процесс работы совета директоров. Однозначно, включение планов развития госкомпаний в систему государственного планирования грубо нарушают эти принципы ОЭСР.

В целом можно отметить, что в Казахстане отсутствует единая государственная политика управления субъектами квазигосударственного сектора, которая должна включать обоснование необходимости в той или иной государственной собственности. Это означает, что правительство должно четко обосновать для парламента и общественности, зачем государство владеет тем или иным бизнесом и почему этот государственный бизнес нельзя полностью передать частным инвесторам.

Также Глава государства неоднократно подчеркивал важность децентрализации системы госуправления в Казахстане, однако в СГП этому вопросу уделяется недостаточно внимания. В документе должно быть четкое описание принципов разграничения ответственности по государственному планированию между центральными и местными исполнительными органами. Учитывая вышеизложенное, мы считаем, что проект правительственного документа по изменениям в системе государственного планирования требует кардинальной доработки.

Полная версия здесь.

• 26
• 35