Местное самоуправление: наполовину беременно…

19 января, 2015

500

Всего около года назад в Казахстане завершился процесс избрания сельских акимов. Но сегодня на их места уже более 200 вакансий. Многие из них просто «не знали», что их ждет… Итак, завершен второй, возможно, наиболее показательный с точки зрения эффективности, этап реализации Концепции развития местного самоуправления. И, как любят сейчас говорить, у нас есть две новости: хорошая и плохая. Начнем с хорошей – диалог между государством и обществом продолжается, что в наших условиях тренд не только обнадеживающий, но и единственно возможный. Что касается плохой, то, судя по всему, те проблемы, которые озвучили не только сельские акимы, но и представители власти и экспертного сообщества, по-прежнему не находят своего решения. И это при том, что впервые они были озвучены около 10 лет назад, когда «население еще не готово было выбирать акимов». А вот теперь, население уже не верит в то, что от него что-то зависит. Во-первых, непонятна конечная цель (кстати, она не обозначена и в самой Концепции) реформы местного самоуправления. Вроде как все понимают, что необходима некая система саморегуляции общества, но боятся, что оно станет слишком неуправляемым. Как итог, мы имеем взаимное недоверие между властью и населением. Ну тогда логично дать больше власти сельскому акиму, потому как он есть лицо подотчетное в наших условиях больше власти, чем населению. Тоже боятся – а вдруг он злоупотребит своим положением? Тогда можно оттолкнуться от обратного. Можно ли считать качество госуправления эффективным в течение предыдущих 20 лет, когда акимы всех уровней у нас являются назначаемыми? Вряд ли… И дело даже не в том, что мы постоянно становимся свидетелями коррупционных скандалов в среде региональных властей. Есть более убийственные факты. Приведем только один из них: лишь в 2013 году на реализацию программ из бюджета выделено 1,64 трлн.тенге(~11 млрд.долларов США), что составляет около 6% от всего ВВП Казахстана. Однако при составлении программ и в процессе их реализации возникает множество проблем, причем~40%КПД (ключевые показатели деятельности) программ не достигаются, в результате соответствующая часть программных финансов (600-700 млрд. тенге или ~4-5 млрд. долларов США) попадает под прямой риск неэффективной реализации или даже потерь. Это очень приличные деньги, мягко говоря. Может быть, все-таки следует рискнуть и довериться своему населению и разделить с ним ответственность за его же, налогоплательщика, деньги? Во-вторых, как следствие, так и не произошла децентрализация функциональных и бюджетных обязанностей сельских акимов. Причем, понятно, что этот аспект необходимо было рассмотреть до выборов, а не наоборот. Сейчас предпринимаются какие-то робкие попытки оставить какие-то сборы сельским акимам. Например, сбор штрафов. Дескать, бросил гражданин Мыркымбаев окурок на улице, да еще и выразился нецензурно, тут его бдительный аким и оштрафовал. Или участковый (на эти штрафы МВД тоже зарится)… Но, как говорили сами акимы в кулуарах, во-первых, на штрафах сильно не разбогатеешь, если, разумеется, не сделать из этого основной вид деятельности. А во-вторых, что важнее – как же жители будут относиться к акиму, у которого и так-то не велик авторитет, если ему дадут функции карательного рода? Нет, не так надо поднимать авторитет акима… В-третьих, нельзя беременеть только наполовину. Очевидно, что успех реформы органов местного самоуправления перемен будет зависеть от соразмерности реформ во всей системе органов управления. Экспериментальные выборы акимов сельских округов в 2001 году и акимов областей и городов в 2005-2006 годах не имели предполагаемых результатов потому, что избранные акимы не имели достаточных полномочий для принятия решений и бюджетных средств, чтобы выполнить свои предвыборные обещания. Работа многих ведомств недостаточно скоординирована, и часто заинтересованные стороны с трудом понимают, каким образом различные элементы взаимосвязаны друг с другом. Как итог, решения принимаются обособленно, приводя к несогласованным срокам и несвязанным между собой результатам. В — четвертых, неясным был набор критериев, на основании которых избирались акимы, что ставило под сомнения пригодность данных критериев и прозрачность системы в целом. Как результат из более, чем 2500 тысяч избранных сельских акимов практически каждый десятый сейчас освобожден от занимаемой должности либо по собственному желанию, либо по еще каким-то другим причинам. При этом многие объясняли свое заявление тем, что «они не знали», что будет так трудно… На конференции разгорелась очень симптоматичная дискуссия: должен ли аким быть выходцем из того села, где он избран или ему достаточно проживать в этом регионе последние несколько лет? Так каков идеальный портрет сельского акима? Должен ли отдаваться приоритет его моральным качествам или важнее его профессиональный опыт? Каким должен быть опыт работы? Должен ли он быть управленцем или иметь хорошее образование? В конце концов, может быть местное самоуправление вообще должно превратиться в подобие социального лифта? Пока не отработаешь сельским акимом, районного и уж тем более областного кресла тебе не видать… Пятый фактор, к сожалению, присущ всей системе госуправления в целом. У нас все нужно сделать «вчера», в итоге все делается второпях и наспех, потом переделывается и так тянется годами. Тратятся впустую бюджетные деньги, время, человеческие и материальные ресурсы. Но что еще важнее, это демотивирует госслужащих и собственно население, которое уже попросту не понимает ни смысла реформ и программ, ни этого титанического труда чиновничества во имя его процветания. Кстати, о титаническом труде. Это не преувеличение. Только в прошлом году Правительство утвердило свыше 200 программ развития территорий, свыше 3000 стратегических планов и приблизительно 3000 операционных планов. С учетом того, что в каждой программе развития свыше 600 индикаторов, контроль за их исполнением практически невозможен. Это усугубляется еще и тем, что при отсутствии конкретных инструкций, планы отличаются по контексту и количеству сфер деятельности, целям, задачам и индикаторам. Например, операционный план по Южному Казахстану содержит 5 разделов, а по Актюбинской области – 49. При этом цепочка формуляров движется только в одну сторону: сверху вниз и ровно ничего наоборот. Нет ни одного реального канала обратной связи, по которому регионы могли бы высказать свое мнение и потребности. О степени продуманности решений говорит хотя бы только один факт. В течение года появилось и исчезло министерство регионального развития, которое возглавлял один из немногих сильных государственников в нашей стране Болат Жамишев. Это было единственное верное решение, которое поспешно было отменено. Вывод очевиден: две трети проблем регионов проецируются из центра. В лучшем случае, основная масса усилий тратится на мониторинг, а не достижение результатов. А это значит, что 60 процентов целей не достигаются и никто не знает, каков экономический эффект от программ. Как следствие, в силу ограниченности аналитической и экономической основы программ, в процессе их утверждения возникают обоснованные вопросы по их финансированию, что обоснованно снижает доверие к программам у финансирующего органа (т.е. Министерства финансов). Это, наряду с увеличивающимся бюджетным прессингом, ведет к тому, что вопросы по финансированию задерживаются, некоторые программы закрываются, а бюджеты других программ урезаются или перераспределяются. Например, общее выделение средств на финансирование программ в настоящее время планируется сократить на 50% (с максимальной суммы в 2 трлн. тенге в 2012 году до около 1 трлн. тенге к 2015 году). Эта динамика особо остро ощущается конечными пользователями (особенно в регионах): очень часто точная сумма финансирования конкретной программы остается неизвестной до конца года, либо меняется в течение года, что вызывает трудности при планировании, составлении бюджета и реализации на местном региональном уровне и даже на уровне частных предприятий. Местным исполнительным органам трудно реализовать такие «плавающие» целевые показатели, а многие предприниматели, участвующие в программах, не всегда могут воплотить свои бизнес-планы в жизнь. А ведь все ресурсы роста лежат внутри управления. Страна легко может эффективно распоряжаться своими доходами, если действительно этого захочет. Карлыгаш Еженова