Имитация развития

Магжан Куанышбаев

В глобальной табели о рангах Казахстан вряд ли может рассматриваться в числе передовиков. Хотя редкие исключения могут коснуться таких позиций, как, например, низкая плотность населения, плохая экологическая обстановка, доля граждан, не владеющих государственным языком. Но есть еще одна номинация, по которой Казахстан уж точно в когорте лидеров. Речь об институтах развития. Стороннему наблюдателю покажется, будто Казахстан настолько продвинулся в развитии, что уверенно занимает нишу где-то между Англией и Финляндией. К сожалению, это не так, поскольку количество не всегда означает качество.

Не станем утомлять читателя перечислением всех казахстанских институтов развития, проектов, которые они внедряли и осваивали. Зададимся простым вопросом: насколько эти органы оправдывают свое существование, а главное — предназначение?
Как известно, перспективы и модели становления Казахстана в качестве державы с сильной диверсифицированной экономикой, социально ориентированным бюджетом и мощным средним классом стояли на повестке дня еще на заре независимости. Законы, государственные программы, да и подзабытая Стратегия-2030 во многом задавали именно такую планку. Правда, так уж сложилось, что в силу деструктивных явлений, связанных с развалом СССР, перипетий перехода от социализма к капитализму вплоть до конца 1990-х, о полноценном развитии оставалось только мечтать. Каждодневные заботы молодого государства сводились к вопросам выживания. И лишь с наступлением 2000-х, когда цены на сырье резко пошли вверх, настала пора переходить к делам. У страны появились первые «свободные» деньги, которые можно не тратить на текучку, а использовать для решения стратегических задач. В 2000 году создан Национальный фонд в размере 600 млн долларов, который всего через семь лет превысил 20 млрд долларов. При этом начиная с 2002 года государственный бюджет был разделен на две части — текущий, финансируемый из ненефтяных доходов, и бюджет развития. Средства последнего формировались за счет трансферта из Нацфонда и государственных заимствований.
Попутно зародились первые институты развития, фонды поддержки как экономики в целом, так и отдельных ее секторов. До поры до времени данная деятельность регулировалась на уровне правительства, пока в феврале 2006 года почти все существовавшие на тот момент национальные компании не были объединены в холдинг «Самрук». Следом в апреле 2006 года создан фонд устойчивого развития «Казына», под крышу которого вошли уже все институты развития: Банк развития Казахстана, Инвестиционный фонд Казахстана, Фонд развития малого предпринимательства, «Казинвест» и прочие. Указанные структуры имели за плечами свою историю, устоявшиеся формы и методы работы, традиции и связи в правительстве. Неудивительно, что процесс объединения оказался нелегким и затянулся на несколько лет.
В декабре того же 2006 года создается национальный управляющий холдинг «КазАгро». Цель — развитие конкурентоспособного и экспортно ориентированного агропромышленного комплекса. В группу компаний «КазАгро» входят такие акционерные общества, как «Продовольственная контрактная корпорация», «Мал онімдері корпорациясы», «КазАгроФинанс», «Аграрная кредитная корпорация», «Фонд финансовой поддержки сельского хозяйства», «КазАгроГарант», «Казагромаркетинг».
Сам проект создания госхолдингов преследовал ряд целей: во-первых, разгрузить профильные министерства и ведомства от не свойственных им функций (так, во всяком случае, казалось зачинателям идеи); во-вторых, свести все государственные активы в экономике воедино, подняв тем самым качество управления ими; в-третьих, в рамках генеральной линии на избавление от сырьевой зависимости взрастить суперкорпорации, способные конкурировать на мировых рынках. В качестве успешного примера для подражания приводился, в частности, опыт Южной Кореи, где всем заправляют 30 финансово-промышленных групп, так называемых «чеболи». Хотя ноу-хау других не менее процветающих стран, таких как Сингапур, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, взявших на вооружение совсем иные модели, был проигнорирован. Политической же базой «Самрука», «Казыны», «КазАгро» стала идея о необходимости компенсировать отсутствие в стране институциональной и партийной конкуренции. В этом качестве были предложены принципы корпоративного управления, разработанные Организацией экономического сотрудничества и развития. Они представляют собой систему обязательных норм отчетности и внешнего контроля для корпораций — структур жестко авторитарных, а потому склонных подменять интересы акционеров интересами управленческой верхушки. Контроль со стороны общества заменялся системой отчетности перед правительством.
Создание госхолдингов в определенной степени было защитной реакцией государства на растущее влияние корпоративного сектора. В условиях роста и благоприятной рыночной конъюнктуры крупные банки и нацкомпании неохотно шли на помощь государству. Чаще всего они выбирали одну из двух стратегий: либо постепенный вывоз капиталов за границу, в том числе и в форме прямых инвестиций, либо симбиоз с госструктурами, в котором государству отводилась функция подавления конкурентов и создания тепличных условий для корпораций-монополистов.
Казалось бы, дальнейшие события подтвердили верность избранного курса. В 2007 году разразился глобальный финансовый кризис, год спустя он перерос в полноценный экономический. Тогда, в октябре 2008 года, было принято решение о слиянии «Самрука» и «Казыны» в единый Фонд национального благосостояния. Глава государства сформулировал его задачи исходя из изменившейся ситуации: «Я считаю, что холдинг «Самрук-Казына» станет ядром казахстанской правительственной программы по вопросам преодоления глобального кризиса, а также основным инструментом правительства, которым нужно воспользоваться для увеличения возможностей государства».
Но буквально с первых месяцев реализации антикризисной программы в адрес «Самрук-Казыны» посыпались упреки. Фонд критиковали за нерасторопность, волокиту, ошибочные приоритеты. Главный же упрек заключался в том, что ФНБ занимается борьбой за перераспределение полномочий с правительством, вместо того чтобы помогать отечественной экономике. Кстати, об этом еще в 2006 году предупреждал и сам президент Нурсултан Назарбаев: «Нельзя допустить, чтобы наши госхолдинги превратились в неуправляемые многопрофильные конгломераты, которые в большинстве случаев неконкурентны на международном рынке. Надо избежать и опасности их превращения в банальные финансовые кормушки, имеющие определенную систему льгот. Следует также обратить внимание на то, чтобы госхолдинги не подменяли деятельность входящих в них национальных компаний и организаций, а, напротив, консолидировали на новом уровне эту экономическую деятельность, преодолели дублирование функций».
Увы, еще труднее назвать эффективным процесс управления теми внушительными активами и полномочиями, которые были переданы ФНБ «Самрук-Казына», а также его дочерним структурам. Вот лишь несколько фрагментов из официальных источников.
За период 2003–2009 годов из республиканского бюджета на приобретение финансовых активов, в том числе на формирование и увеличение уставного капитала, было выделено 1714,1 млрд тенге, или, в пересчете на доллары США по текущему курсу, — $11,6 млрд. Однако их использование не привело к желаемым результатам. Так, убытки только Инвестиционного фонда Казахстана (ИФК) за 2007–2008 годы составили 13,7 млрд тенге. При этом из профинансированных ИФК 36 проектов завершены только два, 18 находятся на стадии реализации. Финансируемые с 2004 года 16 инвестиционных проектов, которые должны были завершиться в 2006–2009 годах, до сих пор не реализованы. Кроме того, по 20 проектам ведется претензионно-исковая работа.
Несмотря на имеющиеся свободные средства, ИФК в 2009 году не финансировал проекты, а свободные средства размещал на депозитах в банках второго уровня. При этом общая сумма размещенных на депозитах и в ценных бумагах средств составила 27,6 млрд тенге. В результате основная доля доходов АО «ИФК» в 2007–2009 годах сформировалась за счет вознаграждений от вложений в депозиты и ценные бумаги.
Аналогичная ситуация наблюдалась и по Национальному инновационному фонду (НИФ). В течение 2003–2007 годов из госбюджета на пополнение уставного капитала АО «НИФ» выделено 32,3 млрд тенге. Однако за 2003, 2006 и 2008 год АО «НИФ» допущены убытки на общую сумму 11,8 млрд тенге. В 2006 году в связи с невозможностью возврата списаны на убытки средства в сумме 838 млн тенге, размещенные на депозите в АО «ВалютТранзитБанк». Кроме того, инвестиции, вложенные фондом в 2008 году в венчурные фонды, обесценились на 1,4 млрд тенге. По состоянию на 1 октября 2009 года 6 из 11 венчурных фондов допустили убытки на общую сумму 7,5 млрд тенге. При этом из 85 проектов, финансируемых венчурными фондами, реализовано только три.
По оценке Счетного комитета, деятельность АО «Центр инжиниринга и трансферта технологий» (ЦИТТ) также убыточна с момента образования. При этом в 2008 году по сравнению с 2004 годом убыток увеличился на 1,6 млрд тенге, или в 16 раз. Одной из причин убытка является обесценивание акций иностранных компаний, имеющих ряд ограничений по осуществлению трансферта технологий в Казахстане. Нарушения при использовании бюджетных средств имели место и у корпорации по развитию экспорта Kaznex. Причем корпорация считается убыточной на протяжении последних пяти лет.
В целом же нет ясной картины даже в отношении тех 19 миллиардов долларов, которые были выделены на обуздание кризиса. Как известно, оператором суммы, равной почти пятой части ВВП страны, выступал именно ФНБ «Самрук-Казына». За один 2009 год эти средства были влиты в экономику. Однако на выходе из года получился 0 целых 1 десятая процента роста ВВП. Куда ушли деньги? Закон сохранения энергии, согласно которому если где-то убыло, в другом месте прибыло, никто не отменял.
В экспертной среде высказывается немало оценок и суждений насчет того, почему институты развития (ИР) не оправдали надежд. Обобщенно они выглядят так.
• Изначальное отсутствие у правительства и национальных ИР четкой системы координации, мониторинга и контроля за реализацией проектов. Как следствие, ИР из драйверов инновационного развития, как задумывалось на берегу, превратились в проектные, технические, финансовые исполняющие организации.
• Непрозрачность деятельности и кулуарность принятия решений. Это, во-первых, привело к отрыву институтов развития от реальной экономики, во-вторых, не гарантировало независимость финансовых потоков из ИР от влияния финансово-олигархических групп, в-третьих, обусловило дисбаланс в структуре развития отраслей экономики, в-четвертых, обернулось фиктивностью исполнения многих задач.
• Погоня за модой, а не конечным результатом. Ставились амбициозные задачи, зачастую амбиций ради, но без должного учета казахстанской специфики. Например, ставка делалась на развитие несырьевых секторов, что, вроде бы, верно. Вместе с тем в структуре промышленного производства Казахстана доля производства неперерабатываемого сырья составляет порядка 75%. То есть колоссальный потенциал, который гораздо проще реализовать, чем все остальное, остался без внимания.
• Низкая ответственность, граничащая с отсутствием таковой, либо размывание ответственности между несколькими центрами принятия решений. Это привело к ослаблению исполнительской дисциплины, зависанию многих проектов в воздухе, что в конечном итоге ударило по репутации не только ИР, но и правительства в целом.
В общем грандиозные планы, которые преследовались при создании институтов развития Казахстана, можно считать динамичными и положительными. Однако по прошествии энного количества лет они так и не стали тем локомотивом, который потащит за собой экономику и предпринимательство. Напротив, замкнув на себе все регулирующие и распределительные рычаги, ИР превратились в некие государства в государстве, тратящие огромные деньги, но не приносящие нормальную прибыль, имитирующие бурную деятельность, но без зримых результатов таковой. Невольно возникает ассоциация с пятым колесом в телеге — вроде как нужная вещь в хозяйстве, да толку мало, и место ее в чулане.

Комментарий независимого редактора
Разделяя во многом точку зрения автора статьи, хочу уточнить, почему неэффективность институтов развития выявилась только через шесть лет после их создания. Результат, который мы имеем сегодня, — это накопленные убытки за весь период их существования. Идея создания была, на самом деле, неплохая — во всех странах мира институты развития играют ведущую роль в развитии экономики, поддержке крупных инфраструктурных объектов, борьбе с бедностью, решении социальных проблем и т.д. Реализация на практике оказалась убыточной для экономики.
Среди причин неэффективности институтов развития я бы выделила две основные: нарушение принципов корпоративного управления (подотчетности, ответственности и прозрачности) и игнорирование основной цели любой компании — увеличение ее стоимости.
Дело вовсе не в том, что «контроль со стороны общества заменялся системой отчетности перед правительством»: по такому же принципу существуют все институты развития в мире. Так, Всемирный банк подотчетен правительствам стран-членов. Механизм взаимодействия единственного акционера с его дочерними компаниями через совет директоров был неэффективным. Государство так и не выстроило контроля за деятельностью институтов развития. Члены советов директоров (представители разных уровней акционера) считают работу в СД дополнительной нагрузкой и, в силу своей занятости и одновременного членства в других советах, не уделяют должного внимания этой работе, выражают, как правило, свое личное мнение, а не обоснованное мнение акционера. Именно поэтому (а не из-за авторитарных принципов OECD) и происходила (происходит) «подмена интересов акционеров интересами управленческой верхушки». Никому нет до этого дела. Причина — глубже, и касается она не только институтов развития, но всех компаний с участием государства: необходимо в корне менять систему корпоративного управления, через которую государство должно защищать свои активы.
Задачей институтов развития не является извлечение прибыли, но забывать о ней, вернее, о стоимости компании, думаю, не стоит. Только сквозь призму стоимости компании необходимо принимать решение об инвестициях, тогда решения о размещении средств на депозитах и инвестировании заведомо ненужных для общества или неэффективных проектов отпали бы. Понятие стоимости для институтов развития — это не только финансовое положение и капитализация активов, но и неосязаемые активы в форме социально значимых проектов, вклада в экономический рост страны, рост производительности и т.д.

Институты развития, входящие в фонд «Самрук-Казына»

• ТОО «Самрук Инвест» 100%

• ТОО «Самрук-Казына Контракт» 100%

• АО «Банк развития Казахстана» 100%

• АО «Kazyna Capital Management» 100%

• АО «Фонд развития предпринимательства «Даму» 100%

• «Национальный инновационный фонд» 100%

• АО «Государственная страховая корпорация по страхованию экспортных кредитов и инвестиций» 100%

• ТОО «Казахстанский центр содействия инвестициям» 89%

• ТОО «СК-Фармация» 100%

• АО «Фонд стрессовых активов» (100% — доверительное управление)

Ауезхан Даринов, президент Союза фермеров Казахстана:
«КазАгро», получая средства от государства под 5% годовых, передает их потом банку под 7% годовых. Я не экономист, я агроном, но я знаю, что до этого такой функции у нас не было, бюджетные деньги давали напрямую по банкам, на комплексной основе, и все хорошо работало. И сегодня есть мнение, что «КазАгро» надо сократить — это какое-то лишнее звено, на котором хорошо живут некоторые люди».

• 46
• 40