Проклятье Черномырдина, или Вехи оптимизации госаппарата

12 апреля, 2011

735

Магжан Куанышбаев

Административная реформа — в классическом понимании это комплекс мер, направленный на оптимизацию государственного аппарата, снижение уровня бюрократии и уменьшение штата чиновников, равно как и на четкое распределение обязанностей и ответственности властей по всем административным уровням. Однако вехи государственной службы в Казахстане за годы его независимости имеют мало общего с этой базовой установкой. Достаточно взглянуть на историю реформирования министерств, в которой, вопреки логике, сложно разглядеть элементы эволюции. На ум невольно приходит знаменитая фраза Виктора Черномырдина: «Хотели как лучше, а получилось как всегда».

Одним из старейших государственных органов страны является Министерство внутренних дел, которое было образовано в 1920 году. В период 1962–1968 годов оно называлось Министерство охраны общественного порядка. При МВД существуют Комитет внутренних войск и Комитет по борьбе с наркобизнесом и контролю за оборотом наркотиков. 21 апреля 2006 года были также созданы Следственный комитет, Комитет криминальной полиции, Комитет административной полиции и Комитет дорожной полиции, причем последний уже существовал в таком качестве в 2001–2002 годах. Согласно конституционным поправкам, с мая 2007 года назначение главы МВД стало прерогативой президента РК, без представления его премьером, необходимого ранее. 13 ноября 2007 года указом главы государства право назначения заместителей министра было также передано от правительства президенту. В апреле 2008 года лимит штатной численности МВД был утвержден в количестве 110 389 человек (в том числе 23 тыс. — внутренние войска).

Министерство юстиции тоже существует с октября 1920 года, но в период с 1960 по 1970 год упразднялось. На конец 2004 года в его состав входили Комитет по правам интеллектуальной собственности (существует под разными названиями с 1992 г.), Комитет регистрационной службы (создан в марте 1999 г.) и Комитет уголовно-исполнительной системы (в декабре 2001 г. передан из МВД). 28 октября 2004 года создан Комитет по организации правовой помощи и оказанию юридических услуг населению, а 30 декабря 2005 года — Комитет по делам религий. В феврале 2006 года число вице-министров было сокращено с пяти (включая одного первого) до двух. 5 января 2007 года были созданы 30 центров обслуживания населения, подчиненных Минюсту. 28 марта 2008 года принято новое положение о министерстве, а Комитет регистрационной службы и Комитет по организации правовой помощи и оказанию юридических услуг населению были объединены в Комитет регистрационной службы и оказания правовой помощи. В 2008 году лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 30 712 человек (в т. ч. 16 тыс. — в исправительных учреждениях и изоляторах, 8,5 тыс. — в ЦОНах).

Другой старожил — Министерство здравоохранения впервые было образовано в 1920 году. В промежутке с 1992 по 1997 год было понижено в статусе до Государственного комитета. Вновь было воскрешено в ранге министерства в октябре 2001 года. В ноябре 2001-го были созданы Комитет государственного санитарно-эпидемиологического надзора и Комитет фармации, фармацевтической и медицинской промышленности. 28 октября 2004 года создан Комитет по контролю за качеством медицинских услуг, а Комитет фармации, фармацевтической и медицинской промышленности преобразован в Комитет фармации. 22 сентября 2006 года Комитет по контролю за качеством медицинских услуг был переименован в Комитет по контролю в сфере оказания медицинских услуг. 12 октября 2007 года Комитет фармации переименован в Комитет фармацевтического контроля. В апреле 2008 года лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 8281 человек. Все три комитета Минздрава имеют свои территориальные органы, но областные управления здравоохранения министерству напрямую не подчиняются.

Следующим в списке идет Министерство финансов (октябрь 1920 г.). После целого ряда реорганизаций к началу 2000-х в данное ведомство входили Комитет казначейства (с октября 1995 г.), Комитет государственного имущества и приватизации (с ноября 1997 г.), Комитет финансового контроля (с декабря 1999 г.), Налоговый комитет (с сентября 2002 г.), Комитет по работе с несостоятельными должниками (с сентября 2002 г.). 29 октября 1999 года на базе упраздненного Агентства таможенного контроля создан Комитет таможенного контроля, а на базе упраздненных Комитета финансового контроля и Агентства по государственным закупкам — Комитет финансового контроля и государственных закупок. В апреле 2008 года лимит штатной численности министерства утвержден в количестве 23 211 человек. 24 апреля 2008 года создан Комитет по финансовому мониторингу, а Комитет финансового контроля и государственных закупок переименован в Комитет финансового контроля (поскольку функции в области госзакупок были переданы непосредственно центральному аппарату Минфина). Причем, что интересно, Комитет по финансовому мониторингу планировала создать при себе Генеральная прокуратура (а еще раньше — МВД и АБЭКП), которая активно лоббировала соответствующий законопроект. Однако после долгих дискуссий новая структура вошла в состав Минфина. Кроме того, были реорганизованы территориальные органы комитетов министерства. Налоговые комитеты по областям, городам Алматы и Астана стали налоговыми департаментами, налоговые комитеты по районам и городам — налоговыми управлениями. Управления финансового контроля и государственных закупок были переименованы в инспекции финансового контроля. 12 марта 2010 года Министерство финансов снова реорганизовано путем передачи ему функций и полномочий в области формирования бюджетной, налоговой и таможенной политики и бюджетного планирования от Министерства экономики и бюджетного планирования.

Министерство иностранных дел формально существует с 1944 года, хотя реальный отсчет своей истории ведет с момента независимости Казахстана, с 1991 года. За указанный период ведомство не подвергалось переименованиям, хотя статус ведомства регулярно повышался путем назначения главы МИД одновременно заместителем премьер-министра (1998–1999 гг.) либо государственным секретарем (с 2002 г). В 2004 году вице-министры были переименованы в заместителей, а право их назначения перешло к президенту. В сентябре 2004 года упразднен Комитет по делам СНГ. 28 октября 2006 года создан Комитет международной информации. В октябре 2007 года принято новое положение, по которому были расписаны полномочия ответственного секретаря, а также установлено, что министр имеет «заместителей, в том числе одного первого», но их лимит установлен не был. В апреле 2008 года лимит штатной численности МИДа был утвержден в количестве 1043 человека (в т. ч. 676 — в заграничных учреждениях).

Министерство сельского хозяйства создано 22 февраля 1947 года. В 1953 году оно называлось Министерством сельского хозяйства и заготовок. В декабре 1985 года было упразднено и, вместе с рядом других ведомств, влилось в Госагропром. В декабре 1990 года воссоздано как Министерство сельского хозяйства и продовольствия, а в феврале 1992-го вернулось к старому названию. Это министерство за годы независимости подверглось максимальному числу реорганизаций, постоянно обмениваясь функциями с «соседствующими» ведомствами. К концу 2004 года в состав Минсельхоза входили: Комитет по водным ресурсам (с августа 2002 г.), Комитет лесного и охотничьего хозяйства (с августа 2002 г.), Комитет рыбного хозяйства (с июня 2003 г.), Комитет по делам сельских территорий (с июня 2004 г.) и с сентября 1999 г. — территориальные органы. В марте 2007 года создан Комитет государственной инспекции в агропромышленном комплексе, которому были переподчинены территориальные инспекции министерства и зональные подразделения Государственного ветеринарного контроля на границе и транспорте. 8 апреля 2008 года были реорганизованы территориальные органы комитетов министерства. Областные территориальные управления лесного и охотничьего хозяйства были преобразованы в областные территориальные инспекции лесного и охотничьего хозяйства. Тот же самый опыт был применен к бассейновым инспекциям рыбного хозяйства и инспекциям по регулированию использования и охране водных ресурсов. Штатная численность министерства утверждена в количестве 13 138 человек.

Относительную устойчивость в плане реорганизаций демонстрирует Министерство обороны, созданное 7 мая 1992 года. Возможно, это связано со строго очерченными функциями, которые редко пересекаются с другими сферами деятельности. В результате последней реформы, проведенной в 2003 году, в министерстве создан Генеральный штаб, военные округа преобразованы в региональные командования, военкоматы — в департаменты (управления и отделы) по делам обороны, а структура Вооруженных сил утверждена следующим образом: Сухопутные войска, Силы воздушной обороны, Военно-морские силы, Аэромобильные силы, Ракетные войска и артиллерия.

В нынешней ипостаси Министерство образования и науки создано 13 октября 1999 года. Позднее, в сентябре 2004 года, в состав МОН были переданы Аэрокосмический комитет (из Минтранскома) и департамент молодежной политики (из Минкультуры). 28 октября 2004 года Высший аттестационный комитет при МОН преобразован в Комитет по надзору и аттестации в сфере образования и науки. 13 января 2006 года создан также Комитет по охране прав детей. 21 июля 2006 года создан Комитет науки. 27 марта 2007 года Аэрокосмический комитет преобразован в Национальное аэрокосмическое агентство. 22 октября 2007 года Комитет по надзору и аттестации в сфере образования и науки переименован в Комитет по контролю в сфере образования и науки. Тем же постановлением правительства утвердили и новое положение о министерстве. В апреле 2008 года лимит штатной численности министерства утвержден в количестве 2590 человек, в том числе почти 1900 человек — в подведомственных организациях.

Министерство транспорта и коммуникаций образовано 13 июня 1994 года. С января по декабрь 1999 года называлось Министерство транспорта, коммуникаций и туризма. К середине 2004 года в его состав входили: Комитет гражданской авиации (с декабря 1996 г., переименовывался), Комитет автомобильных дорог и транспортной инфраструктуры (с ноября 1999 г., переименовывался), Аэрокосмический комитет (с августа 2002 г.), Комитет железнодорожного транспорта (с августа 2003 г.). 24 ноября 2004 года Комитет автомобильных дорог и строительства инфраструктурного комплекса и Комитет железнодорожного транспорта были объединены в Комитет развития транспортной инфраструктуры. Кроме того, был создан Комитет путей сообщения, а Аэрокосмический комитет передан Министерству образования и науки. 6 декабря 2007 года Комитет путей сообщения реорганизован в Комитет транспорта и путей сообщения, а Комитет развития транспортной инфраструктуры — в Комитет автомобильных дорог. Было также принято новое положение о министерстве. В апреле 2008 года лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 1494 человека.

Следующее в списке Министерство труда и социальной защиты населения создано 29 октября 1996 года. 29 октября 2004 года в его структуре создан Комитет по миграции (и его территориальные управления) на базе упраздненного Агентства по миграции и демографии. 30 ноября 2007 года создан Комитет по контролю и социальной защите, которому были подчинены территориальные органы министерства (департаменты труда и социальной защиты населения стали департаментами по контролю и социальной защите). Было принято и новое положение о министерстве. В апреле 2008 года лимит штатной численности министерства утвержден в количестве 1592 человека.

После ряда переименований Министерство охраны окружающей среды было создано 28 августа 2002 года на базе расформированного Министерства экологии и природных ресурсов. Длительное время министерство обходилось без комитетов, руководя отраслью через свои территориальные органы. 28 октября 2004 года на базе функций, переданных из Министерства энергетики и минеральных ресурсов, создан Комитет природоохранного контроля. 8 декабря 2007 года он переименован в Комитет экологического регулирования и контроля, а территориальные органы министерства были переименованы в управления экологии этого комитета, причем они были выстроены по межрегиональному принципу: Балхаш-Алакольское, Жайык-Каспийское, Иртышское, Шу-Таласское, Нура-Сарысуйское, Тобыл-Торгайское, Арало-Сырдарьинское и Есильское управления экологии. 11 марта 2008 года управления экологии переименованы в департаменты. Лимит штатной численности министерства утвержден в количестве 882 человек.

Министерство по чрезвычайным ситуациям создано 29 сентября 2004 года на месте Комитета по чрезвычайным ситуациям. Через месяц, 28 октября, были созданы Комитет по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций и Комитет по государственным материальным резервам. 25 января 2005 года территориальные органы (управления) по чрезвычайным ситуациям были разделены на территориальные органы по чрезвычайным ситуациям (департаменты) МЧС и территориальные органы по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций (управления) Комитета по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций. Создана Служба пожаротушения и аварийно-спасательных работ Комитета по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций, с филиалами в областях, городах Астана и Алматы (на базе главных управлений Государственной противопожарной службы). 30 июня 2006 года Комитет по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций был разделен на Комитет противопожарной службы и Комитет по государственному контролю за чрезвычайными ситуациями и промышленной безопасностью. Соответственно, были разделены и территориальные органы комитета (вместо управлений по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций были созданы департамент противопожарной службы и управление по государственному контролю за чрезвычайными ситуациями и промышленной безопасностью в областях, в городах Алматы и Астана). В апреле 2008 года лимит штатной численности министерства утвержден в количестве 21 678 человек.

Скромное по штатной численности Министерство туризма и спорта создано 27 марта 2006 года. Прежде (с 17 декабря 1993 г.) это ведомство именовалось Министерством по делам молодежи, туризма и спорта, возникшим путем упразднения Государственного комитета по делам молодежи и Министерства туризма, физической культуры и спорта Республики Казахстан. После последнего расформирования молодежные дела были переданы в ведение Министерства образования и науки. Между тем 26 апреля 2006 года при Министерстве туризма и спорта были созданы Комитет индустрии туризма и Комитет по спорту. Кроме того, 20 октября 2007 года было принято новое положение о министерстве. В апреле 2008 года лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 997 человек, в том числе 832 — в подведомственных организациях.

Переходя к группе «свежеиспеченных» госорганов, первым можно назвать Министерство нефти и газа. Оно образовано 12 марта 2010 года в результате расформирования Министерства энергетики и минеральных ресурсов. То, в свою очередь, было создано 13 декабря 2000 года после расформирования Министерства энергетики и промышленности, которое берет свое начало от Министерства нефтяной и газовой промышленности еще в 1990-х (вот уж с чего начали, к тому и пришли). На конец 2004 года в его состав входили: Комитет по государственному энергетическому надзору (с мая 1999 г.), Комитет по атомной энергетике (существует под разными названиями с 1992 г.), Комитет геологии и охраны недр (с марта 1997 г.). 28 октября 2004 года Комитет геологии и охраны недр был преобразован в Комитет геологии и недропользования. 24 декабря 2007 года принято новое положение о министерстве. 12 мая 2008 года территориальные органы (управления) Комитета геологии и недропользования были переименованы в межрегиональные территориальные департаменты геологии и недропользования.

Автор биографической энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане»:
Большинство структур, павших жертвами административных реформ, не успели даже пройти апробацию временем. А мотивы некоторых постановлений вообще вызывают легкую оторопь. В одном из министерств, объясняя третью за год реформу, сообщили, что, мол, «шефу не понравились названия комитетов, которые придумал его предшественник». На такой же «аргументационной» базе выстроен в последнее время и процесс разработки государственных программ. В частности, нельзя не вспомнить ответ премьера Масимова на вопрос о том, почему программа называется именно «30 корпоративных лидеров». Конечно, возможно, это было проявлением чувства юмора, но фраза «потому что 20 — это мало, а 40 — много» стала основной характеристикой стиля работы исполнительной власти.

Некоторые начинания производят порой более чем анекдотичное впечатление. Например, антимонопольное ведомство в течение только 1998 года называлось и Комитетом по ценовой и антимонопольной политике Агентства по стратегическому планированию и реформам (до 21 мая), и Комитетом по регулированию естественных монополий и защите конкуренции Министерства энергетики, индустрии и торговли (с 21 мая по 30 июня), и Комитетом по регулированию естественных монополий и защите конкуренции (с 30 июня). Причем в указанный год ни премьер, ни шеф Антимонопольного комитета не менялись. Общее же число реорганизаций этого столь важного органа вообще не поддается подсчету.

Плодовитым на реформы является Министерство индустрии и новых технологий. Данное ведомство образовано 12 марта 2010 года на базе реорганизации Министерства индустрии и торговли (МИТ). Новому ведомству были переданы функции и полномочия в области электроэнергетики, горнорудной и атомной промышленности от Министерства энергетики и минеральных ресурсов. При этом сам МИТ был образован в августе 2002 года. При министерстве были созданы Комитет торговли, Комитет по поддержке малого бизнеса, Комитет по инвестициям, Комитет по делам строительства, Комитет оборонной промышленности, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации, большей частью доставшиеся ему от министерств-предшественников. После создания национальной компании Kazakhstan Engineering в 2003 году упразднен Комитет оборонной промышленности. В конце 2004 года МИТ, как и многие другие ведомства, подвергся серьезной реорганизации. Комитет по строительству стал Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации — Комитетом по техническому регулированию и метрологии, Комитет торговли — Комитетом по регулированию торговой и туристской деятельности. Был упразднен Комитет по поддержке малого бизнеса, а кроме того, вновь созданы Комитет промышленности и научно-технического развития и Комитет по защите конкуренции. В июне 2006 года созданы территориальные органы Комитета по защите конкуренции. В августе 2006-го ликвидированы территориальные органы Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству — управления архитектурно-строительного контроля и инспектирования по областям и столицам. 13 октября 2007 года указом президента Комитет по защите конкуренции преобразован в Агентство по защите конкуренции. Всего через два месяца, 5 декабря 2007 года постановлением № 1180 министерство подверглось очередной реорганизации. Был создан Комитет экспортного контроля и лицензирования, а Комитет промышленности и научно-технического развития и Комитет по инвестициям объединены в Комитет по инвестициям и промышленности. Комитет по регулированию торговой деятельности переименован в Комитет торговли. Через пять месяцев, 7 мая 2008 года, создание Комитета по инвестициям и промышленности было отменено, Комитет промышленности и научно-технического развития и Комитет экспортного контроля и лицензирования были объединены в Комитет промышленности, а территориальные органы — управления Комитета по техническому регулированию и метрологии — были переименованы в департаменты. В апреле 2008 года лимит штатной численности МИТ утвержден в количестве 802 человека.

Министерство экономического развития и торговли образовано 12 марта 2010 года путем расформирования Министерства экономики и бюджетного планирования, с наделением его функциями и полномочиями в области стратегического планирования и регионального развития, а также с передачей ему функций и полномочий в области торговли от Министерства индустрии и торговли. В свою очередь, Министерство экономики и бюджетного планирования было создано 28 августа 2002 года на месте расформированного Министерства экономики и торговли. МЭРТ на сегодня — единственное министерство, которое обходится без комитетов. В феврале 2006 года число вице-министров было сокращено с четырех до двух, но в январе 2007 года вновь увеличено до трех. 11 октября 2007 года принято новое положение о министерстве. В апреле 2008 года лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 406 человек.

В нынешнем своем виде Министерство культуры было создано 12 марта 2010 года в результате раздела Министерства культуры и информации, которое, в свою очередь, возникло от реорганизации 27 марта 2006 года Министерства культуры, информации и спорта. Последнее было создано из реорганизации Министерства культуры, информации и общественного согласия, которое было создано путем реорганизации Министерства информации и общественного согласия. Дальше следы экспериментов и преобразований, особенно в части сферы культуры, теряются. При этом после последней волны преобразований прежнее Агентство по информатизации и связи преобразовано в новое Министерство связи и информации, в том числе с передачей ему функций и полномочий в области массовой информации от Министерства культуры и информации.

Итак, сегодня мы в состоянии подвести лишь промежуточные итоги административной реформы. Дело в том, что процесс поиска оптимальной модели управления является в Казахстане перманентным на протяжении всех 20 лет независимости. За указанный период масштабы и частота реформ давно превзошли все мыслимые нормы. Однако с точки зрения «конечного результата» обнаруживается известная еще со школьной скамьи аксиома о перемене мест слагаемых. Иным словами, перетасовывается кадровая колода, сливаются воедино либо, напротив, разъединяются, создаются новые и ликвидируются старые органы. Недостатка в обоснованиях также не наблюдается, как то: оптимизация, повышение качества, исключение дублирования функций и т. д. Зачастую же происходит совершенно обратное: размывается ответственность, отвлекаются колоссальные человеческие, организационные и финансовые ресурсы и на фоне беспрерывных пертурбаций, текучести кадров госслужба больше теряет, чем приобретает.