Какой должна быть кардинальная трансформация ФНБ Самрук-Казына?

Глава государства настроен на кардинальное реформирование ФНБ «Самрук-Казына». Однако, в этом процессе, как всегда, заложено много подводных камней, начиная от имитации реформ до «хотели, как лучше, а получилось как всегда».

В своем программном выступлении 11 января этого года глава государства дал поручение правительству совместно с Агентством по стратегическому планированию и реформам выработать предложения для кардинального реформирования квазигосударственного сектора в лице ФНБ «Самрук-Казына» (далее ФНБ СК). Очень радует, что уже 17 января пресс-секретарь главы государства дополнительно подчеркнул позицию президента о необходимости глубокой трансформации деятельности управляющего холдинга и, остаётся надеяться, что это не будет имитацией трансформации СК, как это было в сравнительно недавнем прошлом.

Опасные предложения по реформированию ФНБ СК

После программного выступления президента сразу появилась много предложений о том, как реформировать СК. Очень сильно беспокоит, что с реформой СК может случиться такая же проблема, как и с накопительной пенсионной системой Казахстана (ЕНПФ). В 2020 году известные казахстанские эксперты смогли убедить президента сделать популистское решение по использованию пенсионных накоплений для покупки жилья и лечения, что полностью разрушило текущую накопительную пенсионную систему. Из-за этого шага сегодня вся пенсионная система Казахстана оказалась у «разбитого корыта» и в этом контексте плохо, что в своем последнем выступлении президент ничего не сказал о пенсионной реформе в стране.

Сейчас некоторые эксперты «широкого профиля», протолкнувшие идею об использовании пенсионных накоплений на жилье и лечение, начали лоббировать новую популистскую идею, которая не позволит совершить кардинальное преобразование ФНБ СК и остановит рыночные реформы в экономике. В частности, они предлагают распределить 100% акций АО «Самрук-Казына» в неотчуждаемую собственность всего населения Казахстана с ежегодной выплатой дивидендов, что передаст все государственное стратегические в прямую собственностью казахстанцев без посредников в виде правительства, олигархов и президента. Однако, авторы этой идеи фактически заблокируют кардинальные реформы в этом неэффективном монстре.

В рыночной экономике государство в принципе не должно заниматься бизнесом. Оно может владеть какой-нибудь коммерческой компанией только в том случае, если для неё невозможно создать рыночную конкурентную среду и нет заинтересованных частных инвесторов. Но даже в этом случае государство может отдать все в рыночную среду через инструменты государственно-частного партнерства.

К сожалению, наши власти, создавая государственно-олигархический капитализм в стране, назвали половину крупнейших компаний в стране стратегически важными объектами для государства. С точки зрения снижения доли государства во владении бизнесом ему пора пересмотреть свои подходы к тому, какой бизнес считать стратегически важным. Например, почему Канада, имея очень богатые месторождения нефти и урана, не считает, что правительство должно владеть госкомпаниями в этих отраслях, а для Казахстана это крайне важно?

Помимо передачи акций СК всему народу, есть полностью противоположные предложения по реформированию СК, которые являются не менее опасными. Например, предлагается до начала полномасштабной приватизации перевести все нацкомпании в подчинение профильным министерствам, забрав их у искусственной надстройки в виде управляющего национального холдинга (НУХ) Самрук-Казына, и соответственно, все дивиденды должны уплачиваться прямо в бюджет, а не в НУХ СК.

В этом случае по дивидендам нет вопросов, однако подчинение нацкомпаний напрямую правительству создаст еще больший конфликт интересов. Пример Казахтелекома и отключение интернета уже показали наличие очень большого конфликта интересов у государства, когда оно владеет крупнейшим бизнесом в отрасли и, одновременно, само регулирует эту же отрасль, и само же следит за соблюдением конкуренции и антимонопольного законодательства. Такое положение вещей дает возможность властям бесконтрольно делать то, что никогда не будет позволено частным инвесторам.

Несовместимость фундаментальных функций ФНБ Самрук-Казына

О фундаментальных проблемах СК я в свое время написал несколько статей (1, 2, 3). Напомню, что сегодня в ФНБ СК совмещаются четыре функции, которые очень важны для развития экономики, но они никак не должны совмещаться одном государственном холдинге.

Первая и самая главная функция ФНБ СК заключается в том, что он прежде всего – холдинг по контролю и управлению государственными компаниями. Так было задумано изначально в далеком 2006 году, когда указом президента Республики Казахстан был основан «Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самрук»». Однако, позже к холдингу начали добавлять функции, которые совсем не сочетались с его первоначальной целью.

В 2009 году произошло слияние холдинга «Самрук» с Фондом устойчивого развития «Қазына», в результате чего его переименовали в Самрук-Казына и к нему добавилась функция по управлению институтами развития Казахстана. В 2013 году институты развития Казахстана и некоторые другие госкомпании были выделены обратно из Фонда в отдельную группу госкомпаний – АО «Национальный управляющий холдинг «Байтерек»». Однако, после этого СК все равно продолжает выполнять функции финансовых институтов развития также, как это делает НУХ «Байтерек» (вторая фундаментальная функция).

Например, в конце прошлого года глава ФНБ СК вдруг объявил, что планирует 23 проекта по созданию новых производств в строительной индустрии. Спрашивается, зачем этому нацхолдингу нужно заниматься развитием бизнеса в секторе экономики, где государства в принципе не должно быть? Зачем вообще СК занимается развитием нового бизнеса в стране, если это прямая обязанность институтов развития Казахстана? Откуда деньги на развитие нового бизнеса?

Начиная с 2009 года, ФНБ «Самрук-Казына» с каждым годом все больше позиционирует себя как суверенный фонд благосостояния (Sovereign wealth fund). – это третья фундаментальная функция СК. Однако, по роду своей деятельности СК имеет весьма отдаленное отношение к суверенному фонду благосостояния! (см. упомянутые статьи для большего понимания). В Казахстане есть только один классический полноценный суверенный фонд благосостояния (SWF) – это Национальный фонд, и нет никакой необходимости иметь второй такой фонд в стране. Создаётся впечатление, что ФНБ СК специально позиционирует себя таким образом, чтобы избежать вопросов по сильно избыточному и дорогостоящему штату в самом нацхолдинге.

И наконец, четвертой функцией СК является то, что, вместо республиканского бюджета, нацхолдинг используется правительством для финансирования госрасходов в обход парламента. Например, в ФНБ по поручениям правительства финансировал ассоциацию «Казахстанская Федерация футбола», инициативы организации «Назарбаев Университет», восстановление поврежденных социальных объектов в городе Арысь, строительство крупных объектов в Туркестане, и так далее.

Спрашивается, откуда СК берет деньги на эти государственные расходы? Главный источник денег СК – дивиденды от нефтегазовых и других сырьевых компаний, в которых государство имеет свою долю. Прежде всего, речь идет о нефтегазовых мегапроектах Казахстана – Тенгиз, Кашаган, Карачаганак. Громадные дивиденды от этих главных нефтяных источников Казахстана идут почему-то не в Нацфонд, а используются нацхолдингом и правительством по своему усмотрению без участия общественности и парламента.

Глубочайшие проблемы с корпоративным управлением в ФНБ СК

У властей Казахстана есть отличная цель о вхождении в 30-ку самых развитых стран мира и вступление в ряд стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР). Однако эта цель никак не подтверждалась реальными делами и состояние корпоративного управления в ФНБ СК прекрасный пример этому. Более подробно об этой проблеме я писал в своей статье.

В апреле 2015 года правительство утвердило Кодекс корпоративного управления для ФНБ «Самрук-Казына». В то время в прессе говорилось следующее: «Кодекс учитывает последние мировые тренды в области корпоративного управления и наиболее актуальные наработки ОЭСР, в частности, в вопросах повышения эффективности Советов Директоров и их подотчетности акционерам, управления рисками и устойчивого развития.»

Несмотря на такие громкие заявления, ФНБ «Самрук-Казына» очень далек от принципов стран ОЭСР по корпоративному управлению для государственных компаний. Прежде всего, в соответствии с принципами ОЭСР, государство должно обеспечить госкомпаниям полную независимость для достижения своих целей. В принципах ОЭСР говорится, что необходимо использовать механизмы, ограничивающие политическое вмешательство в процесс работы совета директоров и исключение конфликта интересов при осуществлении ими своих обязанностей.

На деле есть множество доказательств полной зависимости ФНБ СК от политических решений. В полном противоречии с принципами ОЭСР, все ключевые кадровые и прочие решения по ФНБ СК принимались не независимым советом директоров нацхолдинга, а единолично Елбасы через так называемый Совет по управлению ФНБ «Самрук-Казына», само существование которого нарушает все возможные принципы корпоративного управления. То есть, по факту, текущий продвинутый «независимый» совет директоров ФНБ СК выступал в роли статиста, выполняющего волю Елбасы и правительства.

Помимо первого президента, правительство также напрямую вмешивается в финансовую деятельность ФНБ своими постановлениями. Последний пример, это проставление правительства от 4 декабря 2021 года, в котором фонду дается поручение обеспечить финансирование строительства Центра казахстанской федерации гимнастики в городе Нур-Султане.

Здесь идет прямой конфликт интересов правительства с целями и задачами ФНБ СК. В стратегии развития фонда говорится, что нацхолдинг сосредоточит свое внимание на разрешении вопросов по укреплению финансовой устойчивости, повышению рентабельности и конкурентоспособности портфельных компаний. Спрашивается, о какой финансовой устойчивости и рентабельности фонда может идти речь, если правительство использует его деньги для финансирования государственных расходов вместо бюджета, утверждаемого парламентом?

Какие реформы нужны в ФНБ Самрук-Казына

Для того, чтобы добиться эффективной работы госкомпаний, в Казахстане необходимо вернуть ФНБ Самрук-Казына его первоначальный смысл – холдинг по контролю и управлению государственными компаниями. Все остальные функции СК нужно передать государственным организациям, которые были специально созданы для этого.

Затем необходимо вывести из группы СК совместные и ассоциированные компании, где государство не имеет контрольной доли владения. Например, нужно вывести из СК государственные доли нефтегазовых мегапроектов Казахстана (Тенгиз, Кашаган, Карачаганак), а также неконтрольные госдоли в крупнейших металлургических и других компаниях. Все такие государственные инвестиции нужно предать под управление в Нацфонд, поскольку за эффективностью и конкурентоспособностью таких компаний следят сами частные акционеры и дивиденды по таким государственным инвестициям в любом случае должны идти в Нацфонд.

Такая очень важная реформа позволит решить проблемы, когда высокая эффективность таких частных компаний (Тенгиз, Кашаган, Карачаганак) скрывает глубокую нерентабельность госкомпаний, входящих в группу Самрук-Казына. Помимо этого, в случае такой реорганизации, все дивиденды от совместных и ассоциированных компаний, а особенно от трех нефтяных мегапроектов будут поступать не в карман головного холдинга СК, а в Нацфонд. Уже из Нацфонда эти деньги могут быть переданы правительству в рамках ежегодного утверждения парламентом трансфертов из Нацфонда в госбюджет. Это позволит эффективно и прозрачно использовать такие дивиденды от таких государственных инвестиций.

Когда СК будет выполнять только одну функцию, как холдинг по контролю и управлению государственными компаниями, то необходимо будет запретить СК вкладывать деньги в новые госкомпании и проекты. В результате приватизации активы холдинга будут регулярно уменьшаться, а не расти. Для успешной приватизации нужно сократить список стратегически важных государственных компаний практически до нуля так, как это делается в развитых рыночных экономиках. Все поступления от приватизации госкомпаний, должны целиком передаваться в Нацфонд, чтобы у СК не было соблазна использовать эти деньги не по назначению.

Если правительство наконец-то сможет выстроить свою работу с государственными компаниями в соответствии со стандартами ОЭСР (то есть, у каждой компании будет по-настоящему независимый и профессиональный совет директоров), то головную холдинговую компанию ФНБ СК, на содержание которой тратятся громадные деньги, вполне можно будет заменить на компактное государственное агентство при правительстве по управлению государственными коммерческими активами.

• 254
• 271