Местное содержание в закупках ТШО, КПО и НКОК: цена стратегических ошибок правительства

Митинги, начавшиеся в западных регионах Казахстана – следствие годами нерешаемой проблемы создания рабочих мест и местного производства. Консалтинговая компания CSI проанализировала процедуры закупок нефтяных операторов ТШО, КПО и НКОК, и пришла к неоднозначным выводам.

Когда мы критикуем государство и квазигоссектор за непрозрачность и неэффективность госзакупок, то выясняется, что крупнейшие нефтяные операторы берут у них пример. При этом, объем закупок нефтедобывающей отрасли значительно превышает объем закупок госсектора, из которых 80% приходится на ТШО, КПО, НКОК.

В соответствии с статьей Кодекса о недрах и недропользовании, порядок приобретения товаров, работ и услуг (ТБУ) недропользователями и их подрядчиками, осуществляющими свою деятельность в рамках СРП (Соглашение о разделе продукции), должен обеспечивать всем потенциальным поставщикам полные и справедливые возможности для участия в конкурсе на основе объективных критериев.

При этом, расходы недропользователей и их подрядчиков по приобретению товаров, работ и услуг, приобретенных в нарушение установленного порядка приобретения, исключаются из расходов, учитываемых компетентным органом в качестве исполнения соответствующим недропользователем контрактных обязательств. Эти пункты были разработаны в отношении операторов крупных месторождений, однако, до сих пор не разработан понятийный аппарат (термины и определения). Это позволяет иметь двоякое толкование и формально исполнять норму закона. Таким образом, закрытость закупочных процедур недропользователей создает риски недобросовестной конкуренции. Например, план закупок дает лишь верхнеуровневое представление о необходимых ТРУ (товаров, работ и услуг), не отображая весь перечень, а предварительное обсуждение, если оно и есть, то очень избирательно, и только с определенными поставщиками. Правила по процедуре закупок отсутствуют в открытом доступе, как и информация о возможности обжаловать результаты. Функционал портала ограничивается предварительной оценкой и регистрацией поставщика.

Регламентированные сроки каждого этапа для поставщиков устанавливаются заказчиком, по остальным процессам данные о сроках отсутствуют, по крайней мере, в открытом доступе. А главное, нет возможности видеть и сравнивать документацию победителя и конкурентов. Как результат, закрытость процедур не позволяет судить об эффективности закупок. Например, в 2019 году было выявлено 383 коррупционных правонарушений по госзакупкам, а вот данных по нарушениям в закупках недропользователей просто нет. Значит ли это, что они полностью отсутствуют?

Напомним, доля госсектора составляла с 2018 годы по 2020 год от 3,6 до 5 трлн. тенге. Доля АО «СамрукКазына» снизилась от 5 до 3 трлн. тенге. Нефтедобывающая отрасль продолжает лидировать по объемам даже несмотря на снижение с 6 до 5,3 трлн. тенге. Но, судя опять же по открытым данным, доля казахстанского содержания в закупках трех операторов в 2 раза меньше, чем у АО «НК «КазМунайГаз» за 2020 г. – 87,6% по сравнению с 45,5% трех основных нефтяных операторов. Объем казсодержания составил 26% от дохода трех операторов в 2020 г. А объемы расходов на налоги и казсодержание составляют 46% от выручки ТШО, КПО И НКОК.

Сопоставление показателей финансовой отчетности ТШО с данными казахстанских госорганов дает противоречивые результаты. Финансовые показатели ТШО в 2020 году говорят о том, что объем закупок, выплаченных налогов и платежей в бюджет РК превышает доходы на 16%, а закупки составляют 90% от доходов Это косвенный показатель того, что головные компании (акционеры) могут закупать ТРУ у иностранных поставщиков, минуя совместного оператора, что ставит казахстанских поставщиков в неравные условия.

Еще более неоднозначными выглядят данные КПО: в 2020 году расходы на налоги и казсодержание составили менее 42% от выручки. В 2020 году 41,3% от выручки КПО осталось в Казахстане: 25,9% – налоги и платежи в бюджет, 15,4% – казахстанское ТРУ. Доля местного содержания в закупках составило 59 %.

Однако, наименьшую долю по налогам и казсодержанию демонстрирует НКОК: в 2020 они составили менее 14% от выручки: 4,3% – налоги и платежи в бюджет, 9,6% – казахстанское ТРУ. Доля местного содержания в закупках составило 51 %.

При этом, по сравнению с ТШО, у НКОК объем выручки ниже всего в 2 раза и доля РК ниже лишь на 3,12%, однако налоги и платежи в бюджет ниже в 11 раз. По сравнению с КПО у НКОК объем выручки выше на 34% и доля РК выше на 6,88%. В то же время, стоимость казахстанского ТРУ сопоставима, а налоги и платежи в бюджет ниже в 4,5 раз.

Сертификатом CT-KZ также подтверждается, что доля местного содержания в товарах у ТШО, КПО И НКОК составляет менее 9%. При этом, наибольшая доля приходится на работы и услуги – 51,4%, расчеты по которым трудно проверить. В то ж время, в проектах, где присутствует полномочный орган Казахстана «PSA», доля местного содержания выше. Возможно, это связано и с тем, что иностранные акционеры ТШО могут привлекать зарубежных подрядчиков и поставщиков без проведения конкурсов в Казахстане для контрактов суммой меньше 25 млн долл. США.

При подготовке ПСД зарубежные компании закладывают в проектные решения преимущественно иностранных поставщиков ТРУ, в результате чего местное содержание составляет около 9%.

Об этом говорит в том числе и тот факт, что только три компании с казахстанским участием попали в ТОП-10 нефтесервисных компаний в 2019 ГОДУ: СП Senimdi Kurylys – 156 млрд. тенге, СП Bolashak Atyrau – 100 млрд. тенге, и только одна полностью местная компания ТеңізСервис – 96 млрд. тенге.

Развитие местного содержания в Казахстане: между Нигерией и Бразилией

Справедливости ради, надо сказать, что все прошедшие десятилетия и операторы, и регуляторы постоянно говорят о повышении локального компонента в процессе освоения ресурсов и даже называется целевой показатель – от нынешних 25-40% до 40-80%. Однако, без радикальных шагов такая цель так и останется декларациями.

Сырьевые экономики всего мира так или иначе пытаются решить проблему роста местного содержания с разной степенью успеха. К первому уровню можно отнести отдельные инициативы по развитию местного содержания, как это происходит в Тринидад и Колумбии. Более высокий уровень – предъявление минимальных требований по МС, выявление пробелов МС в поставках ТРУ, как это сейчас происходит в Нигерии и Омане. В Бразилии – третий уровень, когда идет реализация стратегий по МС на основе выявленных пробелов в поставках. В частности, это инициативы по импортозамещению, развитию технологий и повышению квалификаций специалистов, программы по кредитованию местных поставщиков. Казахстан в этой иерархии где-то посередине. На самом верху этой пищевой пирамиды – Норвегия, Великобритания и Канада, добившиеся производства и даже экспорта местных товаров и услуг на международном уровне.

Рецепты универсальны – только максимальная прозрачность. Авторы исследования предлагают публиковать правила закупок для обеспечения полной информированности всего общества, поскольку пока они доступны только для тех, кто непосредственно участвует в конкурсе. Правда, существующий режим СРП этого не предполагает.

Выходом может быть публикация детального план закупок. Сейчас публикуется только общий план, которые не имеет практическую полезность для потенциальных участников и является больше формальным исполнением обязательств. Кроме того, после профессионального обсуждения, можно было бы изменить порядок взаимодействия структурных подразделений с потенциальными поставщиками. Затраченные усилия будут того стоить, ведь рост местного содержания в закупках трех операторов в два раза к 2025 году повлечет повышение доходов казахстанских производителей и нефтесервисных компаний почти на 2 трлн тенге.

Но для этого нужны не только тактические, но и стратегические изменения в самой политике импортозамещения в целом. В результатах исследования содержится концептуальный ответ на вопрос о том, почему в Казахстане спустя 30 лет так мало казахстанского?

Стипендиат программы Болашак, выпускница Уорикского Университета в Великобритании Жанагуль Накпаева считает, что главный недостаток местных компаний – отсутствие местного производства нефтегазового оборудования по международным стандартам API, ASME, нехватка современных технологий, машин и оборудования для производства, неэффективные и устарелые рабочие процессы, импорт сырья для производства нефтегазового оборудования.

Отечественные металлургические предприятия оказались не способны выпускать высокотехнологические металлы, соответствующие международным стандартам, для производства нефтегазового оборудования. Казахстан, будучи добывающей страной, не может снабдить местные машиностроительные предприятия сырьем для производства конечного продукта. И конечно, все упирается в кадры. Иностранцы до сих пор занимают управленческие, инженерные позиции, а значит, они и принимают решения.

Это значит, что мы до сих пор не создали конкурентоспособного местного производителя, и это сугубо проблема казахстанского правительства, а не нефтяных операторов. Можно сколько угодно требовать увеличить местное содержание, но тогда нужно обеспечить его появление не только в пошиве одежды или поставках цемента.

Опыт развитых стран показывает, что государство не обязывало операторов увеличивать долю местного содержания, а наоборот стимулировало развитие нефтесервисного сектора. Сугубо количественный подход по увеличению доли местного содержания при отсутствии или нехватки технологического потенциала в стране, не приведет к долгосрочному развитию. Ангола, Нигерия, Россия, Индонезия и Казахстан применили такой подход, обязывая нефтяных операторов увеличивать долю местного содержания, независимо от их конкурентоспособности. Тогда как Норвегия, Англия, Австралия, Малайзия и Бразилия применили более стимулирующий подход по развитию местного содержания, где государство улучшает бизнес климат, создает условия для развития малого и среднего бизнеса, привлекая инвестиции.

Казахстану необходимо принципиально изменить свою стратегию развития местного содержания. Нужны академические институты и исследовательские центры, ориентированные на нефтегазовый сектор, которые будут работать в тесном сотрудничестве с ведущими зарубежными университетами, а также международными нефтегазовыми компаниями. Надо определить будущие потребности в специалистах нефтегазовой отрасли. Создание исследовательских центров совместно с крупными компаниями в различных отраслях поможет местной индустрии приобрести новейшие технологии и развить экономику страны.

Чтобы развивать свой производственный сектор, жизненно важно привлечь иностранных производителей нефтегазовых машин и оборудования, которые имеют большой опыт и передовые технологии производства в этой области. Для этого, например, правительство может предоставить налоговые льготы для иностранных компаний, инвестирующих в производственный сектор и НИОКР. Преференции могут быть в форме налоговых льгот на стоимость увеличенного экспорта/продаж, создания свободных экономических зон, выдачи лицензии на открытие производственных объектов в обмен на создание СП и стратегических альянсов с местными фирмами.

Развитые страны как Норвегия, Австралия, Англия давно практикуют создание местных кластеров, а в недавнем времени создание кластеров за пределами местного рынка, то есть создание региональных торговых синергий. Норвегия развила свои местные компании в различных нефтяных сегментах, таких как бурение, геология, сейсмика, судоходство и добыча полезных ископаемых, благодаря сотрудничеству между местными и иностранными фирмами и инициативами национальной компании Statoil по созданию кластеров в различных богатых нефтью странах, включая Мексиканский залив, Бразилию и Россию.

Это будет эффективный подход, который можно применить в рамках ВТО, поскольку формирование такого кластера обеспечит недискриминационные торговые возможности на конкурентной основе и в то же время поможет развитию нефтесервисного сектора
и развитию промышленных производств.

• 163
• 186