Феномен коллективного Назарбаева

В недрах госорганов разрабатывается Концепция внутренней политики. О том, что она необходима, говорят давно. Но почему вдруг эта работа началась именно сейчас? Значит ли это, что власть начала готовится к следующим президентским выборам? Что изменится, если политическая система государства не претерпела реальных изменений? Об этом exclusive.kz поговорил с политологами Досымом Сатпаевым и Андреем Чеботаревым.

– Что такое внутренняя политика в классике, и что такое внутренняя политика в нашей интерпретации?

Досым Сатпаев:

Внутренняя политика — это довольно распространённая дефиниция. Есть государственная политика, она делится на внутреннюю и внешнюю политику. Внутренняя политика охватывает абсолютно все сферы жизни государства. Это и социально-экономический сегмент, это идеология, бизнес, здравоохранение, образование. Образно говоря, если сравнить с анатомией человека, то внутренняя политика – это некий кровоток в государственном организме.

Если в организме кровь циркулирует хорошо и поставляет кислород и полезные элементы всем органам, то организм здоров. Если с этим кровотоком что-то происходит, то начинает происходить сбой. В самом худшем варианте некоторые части организма начинают отмирать.

В демократических системах в основе внутренней политики лежат конкретные механизмы: система сдерживания противовесов, партиципаторная демократия, активное участие граждан в выборном процессе, учет мнения разных электоральных групп, регулярная смена власти и так далее.

Авторитарные режимы, как правило, выстраивают систему, в которой внутренняя политика целиком и полностью подчинена задаче сохранения власти. Такая политика носит охранительный характер — она направлена исключительно на обеспечение безопасности правящего класса. Безопасность в данном случае понимается широко — как защита от политической конкуренции, от любой оппозиции, от любых, как им кажется, рисков и угроз.

В Казахстане на протяжении долгого времени — и в значительной степени до сих пор — функционирует именно такая модель. Это классическая суперпрезидентская автократия. Вся система власти здесь выстроена вокруг одного человека — президента, который определяет правила игры.

При Нурсултане Назарбаеве было четыре основных опоры власти: семья, олигархические группировки, силовики, номенклатура. Они были главными выгодополучателями от внутренней политики. Я думаю, эти же четыре опоры и остались на текущий момент, и это большая проблема.

Когда мы с Андреем в 2013 году писали книгу «Сумеречная зона», то пытались спрогнозировать развитие политической системы Казахстана на ближайшее десятилетие. Мы указывали, что если это будет продолжаться, то рано или поздно приведет к большому количеству разных взрывов. И они произошли: от земельных митингов до событий Кантара (январских протестов). Получается, что внутренняя политика – это очень важный элемент функционирования государства.

– Но если ничего не изменилось, система худо-бедно работает, почему вдруг именно сейчас возникла идея разработки такого документа?

Андрей Чеботарёв:

– Возникла необходимость систематизации и ревизии всех идеологических концептов, многие из которых были приняты еще в период Назарбаева. Второе – стремление дать чёткое руководство к действию для государственных органов, потому что сегодня даже среди чиновников, отвечающих за внутреннюю политику на местах — особенно в акиматах — нет общего понимания, что именно входит в сферу внутренней политики.

Кто-то говорит, что внутренняя политика – это язык, религия, партии, НПО, кто-то считает, что язык и религия не входят. Третий вспоминает про аномастику, молодёжные вопросы, гендерную повестку. То есть спектр широкий.

Второй важный адресат — общество и внешний наблюдатель. Концепция, по замыслу, должна стать своего рода идеологической рамкой, в которой объясняются ключевые принципы внутренней политики. Например, в ней более подробно раскрываются заявленные президентом 12 ценностей — что они значат на практике и как должны реализовываться в жизни.

Досым Сатпаев:

Если исходить из классического определения, концепция — это систематизация взглядов и идей для формирования стратегического вектора развития. Однако возникает вопрос: не запоздали ли мы с её принятием?

По логике, концепция внутренней политики должна была быть сформулирована сразу после январских событий 2022 года. Именно она должна была стать основой для всех последующих решений — конституционного референдума, президентских и парламентских выборов. Если концепция — это попытка выработать идеологические рамки и принципы, на которых строится новая политическая архитектура, то всё остальное должно было происходить уже в рамках этих новых «правил игры». На деле же мы увидели другое. Референдум, президентские и парламентские выборы прошли в логике старой системы — по лекалам эпохи Назарбаева.

Ничего не поменялось. Суперпрезидентская модель осталась, система сдержек и противовесов не появилась, выборы — как президентские, так и парламентские — прошли без серьёзной конкуренции. Независимым кандидатам практически не оставили шансов на реальное участие.

Поэтому сегодня возникает принципиальный вопрос: кто будет разрабатывать концепцию внутренней политики? Если «коллективный Назарбаев» никуда не делся, то именно он и будет определять идеологические и политические рамки будущего.

Концепция, безусловно, должна была обсуждаться ещё в 2022 году, с участием широкой экспертной среды, представителей гражданского общества. А сегодня — спустя три года — её внезапное появление выглядит как попытка подогнать идеологическое обоснование под уже свершившиеся политические шаги.

Есть и второй важный аспект. Возможно, инициатива по разработке концепции напрямую связана с будущим политическим циклом — прежде всего с выборами 2029 года. Подготовка уже началась — как кулуарная, так и в информационно-политическом пространстве.

Вероятно, задачей концепции является выстраивание новых «правил поведения» — не столько для общества, сколько для элит и госаппарата. Установить чёткие приоритеты, провести «красные линии», обозначить зону допустимого — именно в этом может заключаться её истинная цель. В этом и заключается главный порок нынешнего подхода: концепция снова становится инструментом защиты интересов правящего класса.

– А кто сейчас занимается разработкой этой концепции?

Андрей Чеботарёв:

Как таковой рабочей группы нет, есть представители администрации президента, курирует эту работу наш коллега, политолог, госсоветник – Ерлан Карин. Туда входят сотрудники КИСИ, члены национального Курултая, включая меня, Данияра Ашимбаева, Марата Шибутова, Гульмиру Илееву, Айдоса Сарыма.

– А есть ли вообще желание сделать что-то принципиально иное в сфере внутренней политики? В чём заключалась прежняя концепция внутренней политики, если она вообще была? И в чём должна быть её новизна сегодня?

Андрей Чеботарёв:

Если мы внимательно посмотрим на период позднего правления Нурсултана Назарбаева, то увидим: внутренней концепции как устойчивого идеологического курса попросту не существовало. Была постоянная смена идеологических рамок — в зависимости от того, кто в конкретный момент курировал внутреннюю политику в администрации президента.

Так, при Баглане Майлыбаеве появилась концепция «Мәңгілік Ел». Были разработаны документы, утверждённые на высоком уровне, но позже — отменённые или забытые. Затем Марат Тажин продвигал «Рухани жаңғыру» — очередной идеологический проект, которому также не суждено было обрести долгосрочное продолжение. С приходом Касым-Жомарта Токаева всё это отошло на второй план. Появились новые концепты: «Слышащее государство», затем «Новый Справедливый Казахстан», сейчас — «Адал заман».

Но все эти проекты были ситуативными, фрагментарными. Это хорошо видно и на примере 2010 года, когда была разработана Доктрина национального единства. Тогда вокруг неё разгорелись серьёзные споры: общественные деятели, такие как Мухтар Шаханов, выступали против, угрожали митингами. Власть пошла на компромиссы, приняв некоторые предложения, но в итоге документ так и не стал фундаментом для внутренней политики.

Системного подхода не было. Что-то принималось, затем отменялось, забывалось — без преемственности и без институционального закрепления. Сегодня новый документ, посвящённый внутренней политике, можно назвать первой попыткой задать некую системность.

Я настаиваю на том, что она должна строиться на принципе диалога между государством и институтами гражданского общества. Это важный шаг. Но чтобы он стал не декларацией, а действующим механизмом, нужна реальная политическая воля и постоянная вовлечённость общества в процесс.

Досым Сатпаев:

Да, за последние 30 лет в Казахстане было множество доктрин, стратегий, программ. Но стоит напомнить ещё об одной стороне этого процесса — номенклатурной практике создания «бумажной пены», где под громкие лозунги нередко прятались просто хорошие схемы для освоения бюджетов.

Якобы содержательные программы разрабатывались не столько ради изменений, сколько ради финансирования. А бюджеты при этом были вполне конкретные. В прошлом году было потрачено два миллиарда тенге на модернизацию общественного сознания. Да-да, та самая программа времён Назарбаева — мифическая, расплывчатая, непонятная. Но, как видим, на неё до сих пор выделяются деньги.

Это классический пример имитации: под фиктивную цель выстраивается удобная формулировка, а под неё — реальное финансирование, но без чётких KPI (ключевых показателей эффективности). В бизнесе KPI — это обязательный инструмент оценки результатов. В государственном управлении — этого механизма практически нет. И это ключевая проблема.

Почему? Потому что граждане, налогоплательщики, в принципе не могут оценить, насколько эффективно государство тратит их деньги. Нет механизма подотчётности, нет прозрачности, нет оценки результата.

И вот здесь, вне зависимости от содержания новой концепции внутренней политики, есть два фундаментальных вопроса, которые остаются актуальными и сегодня. Какие политические традиции останутся после Токаева? Будут ли заложены политические традиции, при которых к власти приходят в результате реальных конкурентных выборов? Или же всё опять сведётся к имитации демократии — как это уже было?

Какие политические институты будут созданы и устоят после его ухода? Мы знаем, что после ухода первого президента ничего не осталось: ни реальных сдержек и противовесов, ни независимого суда, ни сильного парламента. Всё было выстроено вокруг одной персоны. Если и во второй раз всё сведётся к нулю — значит, история повторяется. И это будет означать провал всей внутренней политики, независимо от того, насколько «толстой» окажется новая концепция. Если на эти два вопроса — о традициях и институтах — через 5–10 лет не появится содержательных ответов, значит, вся внутренняя политика окажется фикцией. А если так — страну снова может ждать катастрофа.

Потому что суть концепции — не в количестве страниц, не в красиво оформленных принципах, а в результатах. И результат должен быть один: сильные, работающие институты и передаваемые политические традиции. Всё остальное — только декорации.

– Мы любим ссылаться на международный опыт, но что собой представляют концепции внутренней политики в других странах?

Андрей Чеботарёв:

Если говорить о западном мире — США, Канаде, Европе, Австралии, — то как таковой сферы «внутренней политики» в нашем понимании там не существует. То, что мы здесь называем внутренней политикой, у них просто является частью нормальной политической жизни. И она — вне рамок госаппарата.

На Западе, в отличие от нас, политическая жизнь — это прежде всего деятельность самого общества. Это партии, профессиональные ассоциации, территориальные сообщества, клубы, волонтёрские и общественные организации. Люди вовлечены в процессы на всех уровнях — от местного самоуправления до федеральной политики.

У нас же, наоборот, сформировалась пассивная модель: мы делегируем всё государству. Ждём, что оно само решит — законы примет, деньги выделит, кредиты простит. Это и есть проявление патернализма, который по сути заменяет политическое участие граждан.

В таких странах никто не мешает создавать новые партии. Регистрация проста и прозрачна, и если ты выполняешь базовые требования — можешь участвовать в политике. Государство строго контролирует лишь финансовую деятельность партий: чтобы не было отмывания, коррупции, вмешательства извне. Там это часть внутренней политики — но в другом смысле: не как система управления, а как система гарантий честной игры.

У нас же всё наоборот. У нас контролируют само появление партий. Двухступенчатая система регистрации, съезды, разрешения, бесконечные препоны. Формально можно, а на практике — стоп-краны повсюду. Это не просто бюрократия — это сознательное ограничение политического поля.

У нас администрация президента — ключевой орган, который определяет внутреннюю повестку, курирует всё: от партии до медиа. На Западе об администрациях президентов никто даже не говорит. Это — вспомогательные органы, технический персонал, обеспечивающий работу главы государства.

У них внутренней политикой не управляют — её просто живут. Потому что у них есть свободная пресса, активное гражданское общество, независимая судебная система, реальная партийная конкуренция. У нас же — вся эта сфера по-прежнему централизована и регулируется сверху.

Поэтому нужно признать: сфера «внутренней политики» как управленческой функции — это в значительной степени постсоветское изобретение.

Досым Сатпаев:

Одной из ключевых особенностей автократической системы является то, что она опирается на ручное управление. Государство становится главным игроком — как в экономике, так и в политике. Оно не просто задаёт правила игры, но и само выбирает, с кем играть.

Это и есть корпоративизм в автократии: государство формирует лояльную экосистему. Оно само создает «представителей» общества — свои политические партии, свои СМИ, даже «свои» неправительственные организации. С ними оно и взаимодействует, само делегируя полномочия, формируя «ручной» гражданский сектор. Но при этом государство доминирует во всех сферах.

Например, в Казахстане государственное участие в экономике по-прежнему колоссально — по разным оценкам, до трети ВВП приходится на квазигосударственный сектор. Это огромный объем, особенно на фоне заявлений о рыночной трансформации.

В демократических системах всё устроено по-другому. Государство — это не дирижёр, а скорее арбитр. Оно не определяет, кто будет играть, а следит за тем, чтобы все играли по правилам, которые были установлены давно и действуют независимо от текущей власти.

Посмотрим на США. У них нет министерства или управления внутренней политикой — но при этом есть устойчивый национальный нарратив, который работает как негласная идеологическая основа. Это — «американская мечта», восходящая к Декларации независимости.

В основе — равенство возможностей, право каждого человека на свободу, жизнь и стремление к счастью. Идея проста: независимо от твоего происхождения, ты можешь построить свою судьбу. Это не просто лозунг — это фундамент всей политической культуры, вокруг которого строятся институты.

Когда ищут страну, с которой можно было бы сравнивать Казахстан, часто называют Австралию. И действительно, во многом экономика схожа: большая территория, малочисленное население, упор на добывающий сектор и сельское хозяйство. Но при этом политическая система Австралии — открытая и конкурентная. Там сильные партии, устойчивые институты и настоящие выборы. Главный акцент — на социальной справедливости и равенстве возможностей. Не формально, а на практике.

В Норвегии, например, государство активно участвует в экономике и социальной жизни. Но не для сохранения власти, а для обеспечения высокого уровеня жизни граждан. Это модель социального государства — сильное, но служащее.

Многие часто вспоминают Сингапур и его лидера Ли Куан Ю. И не случайно. Он не строил сложных концепций внутренней политики — он предложил обществу сделку: честность и эффективность в обмен на лояльность. Известна его формула: «У меня было два выбора — сделать своих друзей миллиардерами, а народ оставить нищим. Или сделать страну успешной. Я выбрал второе».

Он не обещал немедленную демократию, не говорил о популистских ценностях. Он сразу обозначил: будут жесткие правила, будет дисциплина — но и будет качество управления. Никто не выше закона, коррупция карается независимо от фамилий. Взамен — технократическое правительство, эффективная бюрократия и высокий уровень жизни. Это и есть технократическая легитимность, в которой граждане лояльны не потому, что боятся, а потому что видят отдачу от налогов и доверяют системе.

Именно честные правила игры — главный критерий, по которому сегодня различают успешные и неуспешные страны. Не громкие лозунги, не тонны концептуальных бумаг, а элементарная честность.

Если система честна — она может быть разной: более либеральной, более технократической, более социальной. Но если система нечестна, даже самые красивые доктрины внутренней политики не спасут. В итоге успех или провал страны определяется одним: есть ли у граждан доверие к государству — или его заменяет цинизм.

Продолжение следует.

▶