«Халық Кеңесі» рискует стать недо-дублёром Мажилиса

Казахстан отказался от двухпалатного парламента, но рядом с новым Курултаем появился ещё один крупный конституционный орган. Он тоже должен представлять интересы народа и может вносить законопроекты. Возглавил его бывший спикер Мажилиса Ерлан Кошанов. Exclusive.kz разбирался, зачем стране понадобился Халық Кеңесі и не рискует ли он стать вторым парламентом без права голоса.

Полномочия двух новых институтов формально разделены. Курултай состоит из 145 избираемых депутатов, является высшим представительным органом и принимает законы. Халық Кеңесі насчитывает 126 членов и определён как высший конституционный консультативный орган, который также «представляет интересы народа».

Однако в таком распределении ролей заложено противоречие: один орган представляет граждан через выборы, а другой должен делать то же самое без выборов. При этом Халық Кеңесі способен самостоятельно готовить законопроекты и официально вносить их в Курултай.

Пересекаются даже официальные формулировки. Президент отмечал, что Курултай должен стать площадкой общенационального диалога, тогда как закон относит организацию такого же диалога по вопросам внутренней политики к задачам Халық Кеңесі. Юридически эти функции можно развести, но на практике большинству казахстанцев их различие неочевидно.

Ситуация усложняется тем, что при самом Курултае появилась ещё и Общественная палата. Она также должна привлекать экспертов и представителей общества к обсуждению законопроектов. В результате возникло сразу несколько параллельных механизмов, каждый из которых должен связывать граждан с законодательным процессом.

Чтобы разобраться, зачем при таком обилии структур понадобился ещё один совет, стоит обратиться к истории его создания. Изначально Халық Кеңесі задумывался как продолжение уже существовавших общественных площадок, а не как самостоятельный центр законотворчества.

От наследника АНК и Курултая – к отдельному центру

Когда Касым-Жомарт Токаев впервые подробно представил идею Халық Кеңесі 20 января, он связал её с завершением миссии Ассамблеи народа Казахстана и Национального курултая. Вместо двух органов предлагалось создать одну «широкую платформу или трибуну» для общенационального диалога. Логика выглядела достаточно понятной.

От АНК новый Совет должен был получить этнокультурное представительство и вопросы общественного согласия. От Национального курултая – более широкий диалог власти с общественниками, экспертами и регионами. Отсюда и схема квот 42+42+42: этнокультурные объединения, НПО, а также маслихаты и общественные советы.

Эта преемственность действительно состоялась: Халық Кеңесі получил функции в сфере общественного согласия, взаимодействия с этнокультурными организациями и обсуждения внутренней политики. При этом на практике он оказался намного сильнее обоих своих предшественников.

Если старый Национальный Курултай мог лишь обсудить проблему и передать рекомендации, то Халық Кеңесі способен провести идею через собственные рабочие органы и довести её до готового законопроекта. Для этого ему дали отдельный Секретариат, Төралқа, комитеты, комиссии и рабочие группы.

Получив такие ресурсы, Халық Кеңесі перестал быть просто объединённым наследником АНК и Национального курултая. Их общественные функции встроили в новый государственный механизм, который напрямую соприкасается с парламентом. Однако в этой точке соприкосновения появился риск дублирования функций.

Где заканчивается «совет» и начинается «недо-парламент»

Халық Кеңесі получил конкретные условия для реализации права законодательной инициативы. Начать разработку проекта могут не менее 42 членов Совета либо его Төралқа. Затем документ должен пройти внутреннее обсуждение, и для внесения в Курултай требуется поддержка минимум 84 человек.

Таким образом, Совет получил полноценную цепочку подготовки закона: сначала возникает идея, затем её обсуждают и оформляют внутри органа, после чего готовый проект официально поступает депутатам. Обычные НПО такой возможности не имеют и должны искать депутата, правительство или другого субъекта законодательной инициативы.

Однако в то же время Халық Кеңесі не является полноценной второй палатой парламента. Он не принимает законы, не утверждает бюджет, не формирует правительство и не может заблокировать решение Курултая. Последнее слово всегда остаётся за избранными депутатами.

Определение «недо-дублёр» точнее описывает его статус. Совет забрал себе значительную часть работы, которая происходит до принятия закона: формирование повестки, обсуждение, подготовку проекта, экспертизу и официальное внесение. Но окончательно проголосовать за документ сам он не может.

Всю подготовительную работу обеспечивает отдельный государственный Секретариат на 48 сотрудников. Он занимается аналитикой, деятельностью комитетов и комиссий, слушаниями и взаимодействием с госорганами. Для обычной дискуссионной площадки это слишком развитая инфраструктура.

В итоге Халық Кеңесі оказался в промежуточном положении. Он слишком хорошо оснащён, чтобы оставаться просто обновлённым АНК и старым Национальным Курултаем, но в то же время слишком ограничен в правах, чтобы считаться влиятельным. А назначение на пост его руководителя Ерлана Кошанова сделало сходство Совета со старым законодательным органом ещё заметнее.

Новая-старая роль Кошанова

Президент объяснил выбор Ерлана Кошанова «необходимостью обеспечить эффективный диалог между гражданами и властью». Однако по факту профессиональная биография нового председателя едва ли связана с независимым гражданским сектором, – скорее, она тесно переплетена с госаппаратом. Он представлял правительство в законодательном органе, руководил Канцелярией премьер-министра, Карагандинской областью и Администрацией президента.

После Кантара Кошанов возглавил Мажилис и партию власти. Значительная часть его карьеры строилась вокруг согласования решений между правительством, парламентом, президентской администрацией и партийной системой. И именно это сделало его подходящим для структуры, которой предстоит переводить предложения общества на язык законов.

В таком кадровом решении есть некоторая рациональная логика. Общественный активист может хорошо понимать проблему, но не знать всех регламентов и процедур. Кошанов и бывшие депутаты в составе Совета способны помочь провести народную инициативу через государственную машину.

Но, с другой стороны, в этом и кроется главный риск. Почти вся прежняя работа Кошанова заключалась в том, чтобы спускать государственные решения «сверху вниз» через политическую систему. Теперь его задача формально обратная – помогать общественным запросам двигаться «снизу вверх».

Дальнейшее развитие событий зависит от того, кто будет определять настоящую повестку Совета. Если Кошанов будет лишь помогать инициативам граждан пройти сложную процедуру, его опыт станет преимуществом. Если же темы будут формироваться руководством и Секретариатом, – а то и вовсе одним лишь самим президентом, – Халық Кеңесі лишь превратится в ещё один центр профессиональной политики.

Кто представляет в «Народном Совете» народ

Отобранный президентом состав Халық Кеңесі показывает, что орган никак не пытались создать как демографическую копию населения. Все 126 мест распределены между этнокультурными объединениями, НПО, общественными организациями, маслихатами и общественными советами. Отдельных квот для рабочих, сельских жителей, самозанятых, молодёжи или малообеспеченных граждан нет.

По подсчётам Exclusive.kz, 79 из 126 членов прямо представлены как председатели, директора, руководители, президенты, ректоры либо их заместители. Если добавить депутатов маслихатов, членов общественных советов и бывших парламентариев, минимум 106 человек уже имеют заметный организационный или политический статус. Это не делает их чиновниками, но хорошо иллюстрирует принцип отбора.

Реальные общественные фигуры в Совете, безусловно, есть. Среди них, например, известный эколог Евгений Мухамеджанов, а также представители экологических НПО, защитники прав людей с инвалидностью, волонтёры, учителя и другие активисты. Поэтому называть весь состав сборищем чиновников или крупного бизнеса было бы неверно.

Однако среди членов Совета почти нет рядовых работников, представителей малого бизнеса, рабочих предприятий, продавцов, водителей или обычных сельчан. Их интересы поручено выражать признанным посредникам – профсоюзам, ассоциациям, депутатам и общественным советам.

В результате Халық Кеңесі представляет не столько само общество, сколько лидеров, уже получивших право говорить от имени его отдельных частей. Подобная система может работать, но она заметно отличается от ожиданий классической «народной трибуны».

Нагляднее всего этот институциональный подход проявляется в присутствии бывших депутатов. В Совет вошли 16 человек с парламентским опытом, из них девять только что работали в последнем Мажилисе и ещё трое – в последнем Сенате. Их всего 12,7% от общего состава, но внутри законопроектной работы их профессиональный вес потенциально гораздо выше.

Среди бывших парламентариев, вошедших в Халық Кеңесі, есть люди с собственной устойчивой общественной повесткой. Ермурат Бапи регулярно поднимал вопросы незаконно приобретённых активов и собственности влиятельных представителей прежней элиты. Нуртай Сабильянов много лет занимался региональными проблемами – дорогами, водой, сёлами и инфраструктурой. Еділ Жаңбыршин активно работал по проблемам Мангистау и Жанаозена. Мурат Абенов поднимал темы цифрового мошенничества и незаконных кредитов. Ляззат Калтаева ещё до Сената занималась правами людей с инвалидностью.

Наличие бывших депутатов само по себе не делает Совет «запасным Мажилисом». Их опыт принесёт пользу, если они будут помогать конвертировать общественные проблемы в качественные проекты законов. Это логичная и нужная роль для нового органа. Однако далеко не все 16 бывших парламентариев похожи на Ермурата Бапи. Среди них есть значительно более системные партийные и государственные функционеры, которые на протяжении всего своего депутатского срока занимались лишь повторением тезисов главы государства, а также представители прежней устарелой модели АНК.

Ключевой вопрос заключается в том, какую именно роль экс-депутаты возьмут на себя в дальнейшей работе. Если общественники будут приносить проблемы, а бывшие депутаты – помогать их оформлять, такое сочетание окажется эффективным. Но если люди с парламентским опытом постепенно станут главными авторами инициатив, задвинув общественников на задний план, Халық Кеңесі получит собственное профессиональное депутатское ядро, оторванное от низовых запросов.

Сочетание фигуры бывшего спикера, экс-депутатов, масштабного штата, отдельного аппарата и права законодательной инициативы закономерно вызывает в обществе недоумения. После публикации состава Халық Кеңесі пользователи соцсетей стали публиковать возмущённые посты с вопросом: зачем нужен ещё один орган, если там снова оказались бывшие депутаты и госдеятели? В ряде публикаций Совет прозвали «утешительным местом» для тех, кто не прошёл в Курултай.

За этими резкими оценками скрываются вполне обоснованные опасения гражданского общества. И хотя тезис о «тех же лицах во власти» преувеличен, – большинство членов Совета никогда не заседали в национальном парламенте, и среди них достаточно новых профессиональных фигур, – но кадровая преемственность действительно бросается в глаза.

Безусловно, говорить о неэффективности органа рано – он ещё не успел показать реальные результаты. Однако вопрос о целесообразности создания дополнительной структуры закономерен. У Совета есть Секретариат, финансируемый из бюджета. А потому Халық Кеңесі придётся доказывать, какую работу он выполняет такого, что нельзя было поручить самому Курултаю, его Общественной палате или маслихатам.

Как избежать роли недо-дублёра

С похожими проблемами сталкивались и другие страны: им тоже приходилось искать баланс, чтобы дать обществу канал влияния, не создав при этом слабую копию парламента. В Италии действует CNEL – конституционный консультативный совет представителей работников, бизнеса, самозанятых, общественного сектора и экспертов. Он тоже имеет право законодательной инициативы, однако много лет оставался сравнительно слабым участником законотворчества. В результате в стране не раз возникал вопрос не о его чрезмерной силе, а о необходимости самого органа.

Другой пример – Словения. Там Национальный совет также способен предлагать законы, но открыто представляет конкретные интересы – работников, работодателей, профессии и местные сообщества. Эти группы сами участвуют в формировании своих представителей, поэтому его отличие от обычного парламента значительно видней.

Есть и близкий региональный пример – Кыргызстан, где Народный курултай тоже является консультативным органом с правом законодательной инициативы. Споры о возможном дублировании парламента возникли там ещё на стадии его создания. При этом действующим депутатам и госслужащим участие в качестве делегатов ограничено значительно жёстче, чем в казахстанской модели.

Для Халық Кеңесі эти примеры дают довольно простой ориентир. Народный Совет должен показать не то, что тоже умеет писать законы, а то, какую общественную работу он выполняет до появления законопроекта. Без этой разницы он рискует оказаться либо слабой копией парламента, либо дополнительным посредником, без которого можно было бы обойтись. На основании международного опыта можно сформулировать три условия успеха Халық Кеңесі.

• Первое условие – прозрачный источник повестки.

Если проблему поднимают граждане или НПО, она проходит открытые обсуждения, и только затем Совет оформляет решение в законопроект, функция органа становится ясной. Он начнёт работать как мост от общества к парламенту.

• Второе условие – внутренние структуры Халық Кеңесі не должны дублировать комитеты Курултая.

Общественному органу будет целесообразнее создавать мобильные рабочие группы под конкретные проблемы, а не формировать постоянные комитеты по всем сферам государственной политики.

• Третье условие – бывшие депутаты и сам Кошанов должны выступать исключительно в роли помощников, продвигающих гражданские инициативы.

Если Халық Кеңесі начнёт выводить наверх проблемы, которые раньше не доходили до власти, он станет полезным дополнением к Курултаю. Если же его главным продуктом станет повестка, сгенерированная аппаратчиками и бывшими депутатами, отличие от Мажилиса сведётся лишь к отсутствию права голоса. В таком случае новая должность Кошанова мало чем будет отличаться от старой.

В целом, проверить эффективность нового органа спустя некоторое время можно будет достаточно просто. Достаточно лишь ответить для каждой крупной инициативы Халық Кеңесі на три вопроса: кто её предложил, как в обсуждении участвовали граждане и что Совет сделал такого, чего не мог сделать сам Курултай. Эти ответы будут важнее любых формальных определений в законе.

Иллюстрация на обложке сгенерирована с помощью ИИ