Как «Самрук-Казына» не даёт президенту сделать госзакупки прозрачными

В начале года в Казахстане вступил в силу новый закон о госзакупках, который по указанию президента Касым-Жомарта Токаева должен был сделать систему прозрачной и конкурентной. Но на практике реформа застопорилась, закон так и не решил проблем, которые существовали ранее. Экспертная дискуссия MediaNet показала: квазигоссектор не подчиняется новым правилам, а профильные ведомства избегают диалога. Прозрачность снова откладывается.

Государственные закупки и закупки квазигоссектора в Казахстане – это примерно 50 миллиардов долларов в год, или до 20% национального ВВП. Ни один другой сегмент экономики не обладает таким объёмом и концентрацией влияния на бизнес, занятость и развитие отраслей. От того, как работает эта система, зависит, сможет ли страна запускать новые производства, формировать технологические цепочки и проводить реальную промышленную политику.

Проблема в том, что общество этой системе не верит: как показал опрос, проведённый Demoscope, 41,5% граждан считают информацию о закупках недоступной, более трети ассоциируют госзакупки лишь с коррупцией и предоставлении контрактов «своим» поставщикам, почти 30% не доверяют никому, кто участвует в процессе. Большинство не понимают, как система работает, и кто отвечает за честность процедур. Закрытость процедур, непонятные критерии и отсутствие реальных механизмов контроля создают ощущение, что система служит лишь для легализации кражи денег из бюджета.

– Правила игры не кажутся честными, и это фундаментальная проблема, – прокомментировала итоги опроса руководитель исследовательских проектов MediaNet Снежана Цой.

Это недоверие – прямое следствие реального опыта, накопленного бизнесом и гражданами за годы существования системы. И хотя государство в прошлом году объявило о реформе, направленной на решение проблем, неспособность реформируемой структуры отвечать базовым ожиданиям граждан продолжает вызывать напряжение и скепсис.

Да, закон обновили, процедуры цифровизировали, подходы ужесточили. Но крупнейший закупщик страны, – фонд «Самрук-Казына», – остался за рамками регулирования. ФНБ получил отсрочку от подчинения единому закону, который должен был охватить весь публичный сектор. И это при том, что, по данным Высшей аудиторской палаты, 60% закупок «Самрука» проводятся из одного источника, без конкуренции и публичного обоснования. По словам принявших в обсуждении экспертов в госзакупках, законом закрыли только ту половину рынка, которая и так была более-менее видима.

Прозрачность в госзакупках становится бессмысленной, если крупнейший закупщик продолжает работать по отдельным правилам. Реформа в таких условиях напоминает попытку очистить реку, не перекрыв основной источник загрязнения. Квазигоссектор остаётся недосягаемым для общественного контроля.

Реакция госорганов на саму дискуссию также весьма показательна. Из всех ведомств и квазигоструктур, приглашённых на обсуждение, – а это и Минфин, и сам «Самрук-Казына», и «Самрук-Энерго», и «Казахтелеком», и «КазМунайГаз», и другие, – не пришёл никто. Все отказались по формальным причинам. Представители акимата Астаны присутствовали лишь в начале, до того, как началась демонстрация данных о проблемах закупок по итогам соцопросов, после чего молча покинули площадку.

Единственным госслужащим, подключившимся к дискуссии и оставшимся на ней до конца, оказался руководитель отдела проведения процедур госзакупок по работам, товарам и услугам управления государственных активов города Алматы Рахимжан Данияр, – хотя изначально на мероприятие должен был прийти другой сотрудник, знакомый с тематикой глубже (курирующий госзакупки заместитель руководителя управления). Тем не менее, он корректно в рамках своих знаний и полномочий обозначил позицию акимата по вопросам цифровизации закупок, возможностям оффтейк-контрактов и реестру отечественных производителей. Его участие подчёркивало контраст: власть всё же способна участвовать в диалоге, но в подавляющем большинстве случаев просто избегает этого.

Когда государственные органы сознательно отказываются от дискуссий о реформе госзакупок, это демонстрирует, что сопротивление идёт не только внутри системы, но и на уровне коммуникации. И если власть предпочитает не обсуждать проблемы публично, значит, эти проблемы глубже, чем выглядит на поверхности. Эксперты сформулировали это однозначно: «Если даже на нейтральный разговор о реформах никто не приходит, что уж говорить об их реализации». Отказ от диалога – это ещё один способ блокировать перемены.

Отсутствие контроля и диалога приводит к тому, что система научилась обходить собственные правила. Одним из самых распространённых механизмов является «укрупнение» лотов в строительстве. Контракты на строительно-монтажные работы объединяют часть закупочного рынка в такие крупные единовременные заказы, что местные производители теряют к ним доступ. Требования по местному содержанию перестают действовать после передачи заказа генеральному подрядчику, который затем свободно выбирает импортные материалы.

Директор и основатель ТОО «Profland» Артём Слесаренко объяснил это тем, что штрафы за нарушение правил по локализации в СМР за настолько мизерные, что большинству монополистов проще заплатить и продолжать дальше закупать всё, что выгодно. Особенно абсурдной ситуация становится в специальных экономических зонах, где импорт освобождён от НДС и пошлин: в результате государство само создаёт дисконт для иностранной продукции в проектах, финансируемых из его же бюджета.

В лёгкой промышленности применяется противоположная тактика – дробление лотов до единичных позиций. Это делает участие крупных швейных фабрик экономически бессмысленным: невозможно конкурировать за тендеры, где каждая больница закупает один халат или две простыни.

Руководитель Абайской швейной фабрики Нурхан Жумабеков подчеркнул, что бизнес не может нанимать людей и расширять производство ради заказа объёмом в десять единиц товара, – а потому и не выходит на рынок госконтрактов. В итоге рынок стимулирует не развитие производства, а развитие контрабанды и перепродажи – лоты выигрывают посредники, закупающие дешёвый импорт.

И укрупнение в строительстве, и дробление в лёгкой промышленности – две стороны одной медали: обе схемы выдавливают реального отечественного производителя с рынка. Также эти механизмы обхода закона создают почву для коррупционных рисков.

Закупки из одного источника стали законным способом не конкурировать ни с кем. Примером такой практики стала реконструкция водопровода в ауле на сумму 4,5 миллиарда тенге, обоснованная необходимостью «обеспечения деятельности президента». Такие формулировки превращают исключения в правило.

Манипуляция проектно-сметной документацией также позволяет удваивать стоимость объектов уже после выигрыша тендера: например, парк в Кызылорде подорожал с 14 до 29 миллиардов, а реконструкция общественного пространства напротив Акорды стоила почти втрое дороже рыночной оценки. Эксперт Жанат Нургалиев на дискуссии подчеркнул, что если сметы завышены уже на стадии планирования, то никакая прозрачность тендеров не спасёт.

К этому добавляется слабость госаудита – жалобы нередко перенаправляются не надзорным органам, а самим проверяемым госструктурам.

Когда коррупционные возможности встроены в систему, любые попытки цифровизации сталкиваются с таким же сопротивлением, как и законодательные реформы. У государства есть инструменты для того, чтобы закупки стали прозрачнее. Например, проект Adata KZ разработал механизм, позволяющий автоматически определять рыночные цены на десятки миллионов товаров. Такой инструмент мог бы стать основой для пресечения завышений в сметах. Но он не был внедрён: Минфин отказался от данного решения без объяснения причин. Другие цифровые каталоги и классификаторы также используются фрагментарно, и их потенциал остаётся нереализованным.

Наконец, даже когда такие системы работают, рынок искажается серым импортом: маркетплейсы часто показывают нерыночные минимальные цены, по которым невозможно производить товары в Казахстане.

Эксперты подчёркивают, что цифровизация должна начинаться не на этапе тендеров, а до него – на стадии формирования бюджетных заявок. Если смета составлена честно, с реальными рыночными ценами, поле для манипуляций резко сокращается. Если же смета завышена, прозрачный тендер превращается лишь в красивую оболочку мошеннических схем. Поэтому цифровизация без реформы институциональной архитектуры закупок приносит мало пользы. Как отметил один из участников, «нельзя автоматизировать хаос и ожидать от этого порядка».

В условиях, когда система сопротивляется и реформам, и цифровизации, эксперты предлагают набор решений, которые меняют структуру закупок, а не подкрашивают фасад.

Первым и ключевым среди них остаётся единый закон для гос- и квазигоссектора. Пока Самрук-Казына закупает по собственным правилам, реформы не работают.

Второе решение – более проактивное внедрение оффтейк-контрактов, которые позволят производителям планировать производство и инвестировать в мощности на горизонте хотя бы нескольких лет. Такое планирование может устранить проблему дробления, когда фабрики не могут работать ради разовых микрозаказов. И третье предложение – создание региональных производственных консорциумов, когда крупный годовой заказ распределяется между несколькими местными фабриками, но в рамках одного лота. Это обеспечивает и объём, и конкуренцию, и предсказуемость.

Обязательное требование локализации производства, подкреплённое реальным контролем на всех этапах, станет ещё одним инструментом для развития казахстанского юизнеса. Каталог реальных рыночных цен на товары исключит завышение смет и создаст ориентир для закупщиков. И наконец, отказ от критерия «дешевле всех» в пользу критерия «выгоднее для экономики» позволит перестать стимулировать «серый импорт» – ведь сегодня казахстанские производители проигрывают тендеры дешёвым импортёрам, тогда как их вклад в экономику через налоги и рабочие места гораздо выше.

Но все эти решения требуют не только инструментов и технологий. Им нужен главный, пока отсутствующий элемент системы, – политическая воля.

Технические возможности реформировать систему сегодня есть. Общество понимает проблему. Предприниматели открыто говорят о проблемных схемах. Эксперты формулируют конкретные предложения.

Однако институциональное сопротивление блокирует внедрение любых изменений, и это сопротивление пронизывает всю систему: от проектирования законов до участия госорганов в обсуждениях. И в этом смысле отказ ведомств приходить на экспертную дискуссию – отражение реального состояния реформы. Это не «отсутствие времени» или «занятость», а демонстрация нежелания обсуждать то, что удобно оставлять в тени.