Каким должен быть закон о петициях

В конце 2023 года Касым-Жомарт Токаев подписал закон «Об общественном контроле», который регламентирует массовые обращения граждан к представителям власти. Когда в апреле 2024 года закон вступил в силу, был запущен официальный портал петиций e-petition.kz. Ожидалось, что это решение приведёт к расцвету в Казахстане демократии, но предоставленные этим летом отказы удовлетворить петиции об отмене утильсбора и о возвращении старого часового пояса, набравшие 50 тысяч подписей, и частичное одобрение прямо нарушающей закон петиции против «пропаганды ЛГБТ» лишили общество доверия к этому нововведению. Почему так вышло? Exclusive.kz сравнивает казахстанский закон с аналогичными законами других демократических стран мира.

Внедрение института петиций в нормальных условиях должно приводить к развитию гражданского общества и усилению взаимодействия между гражданами и государством. Напомним, что именно для этого президент Казахстана и предлагал разработать этот закон в 2020 году.

– Формализм и отсутствие оперативности всё ещё широко присутствуют в работе государственных органов. Граждане вынуждены требовать решения своих локальных проблем у центральной власти, обращаться с жалобами к главе государства. Благодаря социальным сетям проблемы, не находящие решения на местах, становятся известными всей стране. Надо создать единый легитимный институт онлайн-петиций для инициирования гражданами реформ и предложений. Такой механизм должен быть полностью защищен от каких-либо манипуляций, – выступал тогда глава государства.

Предполагалось, что после появления официального портала интернет-петиций государство станет слышащим и будет обращать внимание на вопросы, о которых массово говорит общество. Но по итогу парадоксальным образом вышло так, что закон разработали, приняли, он начал действовать… А ничего не изменилось.

Государство так и не стало слушать граждан, – поставленные петициями проблемы попросту начали «забалтывать», а итоговое решение власть всё равно стала принимать самостоятельно без учёта позиции второй стороны. И если с вопросом утильсбора не всё было так однозначно, непаханное поле оставалось для дискуссий по этому поводу, то рассмотрение вопроса смены часового пояса, который касается всех граждан страны и о котором граждане действительно говорят массово, ярко показало, что формализм и нежелание слушать граждан так и остались в нашей государственной системе.

Так, по теме смены часового пояса чиновники просто провели два заседания и итоговое обсуждение, которое, как отмечали сторонники петиции, было организовано с нарушением закона, и в конце попросту объявили, что «министерство торговли и интеграции приняло решение отказать в удовлетворении петиции», не обращая на доводы общественности абсолютно никакого внимания. Именно после этой ситуации граждане начали массово писать в соцсетях, что «о петициях можно забыть».

Почему, казалось бы, такая нужная для страны идея, которая, между прочим, была подсмотрена у «оплотов демократии», превратилась в тыкву? Причина кроется в самом принципе работы закона «Об общественном контроле», – а, вернее, в его его отличии от законов других стран мира.

Высокий порог для рассмотрения петиций

Казахстанский закон требует сбора большого количества подписей для того, чтобы петиция была рассмотрена правительством и министерствами – 50000 подтверждённых ЭЦП подписей. В сравнении с другими странами этот порог кажется высоким.

Например, в Великобритании, где петиции были узаконены раньше всех других стран мира, для официального ответа со стороны правительства достаточно собрать всего 10000 подписей. Большее количество подписей необходимо только в случае несогласия с ответом правительства. При наборе 100000 подписей петиция направляется на рассмотрение в нижней палате парламента. Казахстанский закон, отметим, такой возможности вообще не предусматривает.

Аналогичный низкий порог для рассмотрения петиции, – 10000 подписей, – установлен и в Латвии, однако там это обусловлено небольшим количеством населения. А в Германии, как и в Казахстане, установлено требование в 50000 подписей, но, в отличие от Казахстана, при таком количестве петицию рассматривает не правительство, а парламент, – причём его заседания по теме петиции проходят в открытом формате с возможностью свободного выступления.

Высокий порог подписей, казалось бы, отчасти логичен. Он работает как фильтр, предотвращающий поток малозначительных обращений. Но в то же время это требование является большим препятствием для инициатив граждан, которые не обладают широкими ресурсами и большой аудиторией в социальных сетях.

Опыт других стран показывает, что более низкие пороги позволяют большему числу гражданских инициатив дойти до рассмотрения и способствуют более активному вовлечению общества в процессы принятия решений. Несмотря на это, министр культуры и информации Аида Балаева вскользь заявила в июне, что порог могут увеличить, – мол «те стороны, которые не согласны друг с другом, уже поднимают такие вопросы» (подразумевая ситуацию с петицией против «пропаганды ЛГБТ», в которой, как писали независимые СМИ с доказательствами в виде скриншотов диалогов, голоса были накручены административным аппаратом).

Петиции рассматривают «накосячившие»

В Казахстане петиции рассматриваются теми же государственными органами, чьими действиями граждане недовольны.

В результате складывается абсурдная ситуация. Граждане не согласны с тем, что министр промышленности защищает утильсбор и что министр торговли и интеграции подписал указ о смене в стране часового пояса. Но в то же время эти же министерства и принимают решение по петиции против их действий. Вполне логично и неудивительно, что при такой работе закона рассматривающие петицию госорганы будут необъективными и до последнего решат отстаивать свою принципиальную позицию, против которой выступает гражданское общество. Не признавать же скрипя зубами оплошность и не подписывать же указ против своих собственных действий.

Как указывалось ранее, в странах, где действуют законы о петициях, рассмотрение петиций преимущественно возложено на парламент. Депутаты в полном составе (а не лишь отдельные из них, чаще всего принадлежащие к партии власти, как это работает сейчас в Казахстане) обязаны проанализировать содержание набравшей пороговое количество подписей петиции и вынести вопрос на публичное, независимое от мнения отдельных членов правительства, объективное обсуждение, в ходе которого будет учтена позиция всех сторон.

Такая норма работает не только в вышеупомянутых Великобритании (с нюансом в виде большего порога подписей), Латвии, Германии, но и во многих других странах: Австралии, Австрии, Франции, Индии, Финляндии, Эстонии, Канаде, и так далее. Это существенно повышает вероятность, что граждане действительно повлияют на ситуацию в стране.

В США петиции, набравшие пороговое количество подписей (изначально при запуске в 2011 году – 5000, спустя месяц – 25000, с 2013 года – 100000) на официальном портале We the People, созданном при администрации Обамы, вовсе рассматривал глава государства. Однако сейчас институт петиций в США перестал работать. При президентстве Трампа старые петиции сначала были «архивированы», а затем новые стали попросту игнорироваться и в какой-то момент искусственным образом совсем перестали собирать подписи. После прихода к власти Байдена в 2021 году портал полностью закрыли сразу же в день его инаугурации.

Самый демократичный пример работы института петиций можно встретить в Швейцарии. Предложенные авторами петиций вопросы там отправляются, в случае соблюдения справедливых законодательных ограничений (по типу отсутствия дискриминации прав человека и противоречия международным обязательствам страны), на независимый всенародный референдум. Причём граждане могут выступить как против простых законов (для этого порог установлен такой же, как в Казахстане, – 50000 подписей), так и против некоторых, не системообразующих конституционных правил (для этого уже необходимо набрать 100000 подписей).

Ограничения по темам

Казахстанское законодательство предусматривает ограничения на темы петиций. Большая часть запретов, – такие как вопросы изменения формы правления, административно-территориального устройства и границ страны, – справедливые и присутствуют практически во всех других странах мира. Однако в Казахстане ещё до принятия закона было объявлено, что полностью ни при каких обстоятельствах не будут одобряться петиции об отставке тех или иных чиновников. Это ограничение не является общей международной практикой.

В Великобритании, Германии, Канаде, Австралии, Швейцарии и старой системе петиций США публикация петиций об отставках позволительна, – просто эта тема не имеет обязательной юридической силы для исполнения. Это важно, поскольку такие петиции могут наглядно продемонстрировать общественное мнение и повлиять на политиков, принимающих различные решения без учёта позиции граждан.

Так, например, в Испании в 2013 году около миллиона граждан подписали петицию за отставку всех членов правительства на фоне коррупционного скандала о незаконных выплатах из госбюджета премий членам правящей Народной партии, в котором был напрямую замешан премьер-министр Мариано Рахой. И хотя в тот год он в отставку так и не подал, проигнорировав требования, отрицая обвинения и переизбравшись в 2016 году большинством голосов его партии, эта информация получила большой резонанс и не была забыта. Спустя пять лет, в 2018 году, мнение граждан ему всё же аукнулось, – суд официально признал его и близких к нему политиков виновными в мошенничестве, после чего парламент объявил Рахою вотум недоверия и всё же отправил всё его правительство в отставку.

Напомним, что в прошлом году в Казахстане до подписания закона и создания официальной платформы e-petition появлялись петиции об отставке Ерболата Досаева с поста акима Алматы из-за отсутствия развития города, которая набрала 63 тысяч подписей, и об отставке Багдата Мусина с поста министра цифрового развития из-за лоббирования интересов операторов сотовой связи, которая набрала 25 тысяч подписей.

Таким образом, действующий закон о петициях, как показывает практика, намеренно сужает возможность для влияния граждан Казахстана на свою страну, в отличие от аналогичных законов многих других стран мира, и всё также не решает проблему формализма и необходимости обращаться за решениями проблем к президенту…

Ранее Exclusive.kz анализировал, как принимался закон «Об общественном контроле» и почему он в большей мере призван контролировать общественное мнение, чем давать ему волю, в материале «В Казахстане узаконили голос народа, но», рассказывал о проблемах работы действующего института петиций в материале «Демократия по вызову: какое будущее ждет институт петиций?» и на фоне выхода статьи председателя сената Маулена Ашимбаева «Логика реформ» подробно писал, почему общество не ощущает проведение демократических реформ.

• 35
• 24