О полной зависимости независимых избирательных комиссий

5 ноября 2023 года в пилотном режиме пройдут прямые выборы акимов районов и городов областного значения, а в декабре исполняется 30 лет со дня образования ЦИК РК. Не исключено, что в ближайшей перспективе может пройти республиканский референдум по вопросу строительства АЭС в Казахстане. И все это будет зависеть от того, как сработают избирательные комиссии, работающие по принципу: «Неважно, кто как голосует, важно, кто как считает».

Конечно, это изречение не имеет прямого отношения к нашим избирательным органам. Оно появилось еще в Х1Х веке в США. Но и сегодня критику в отношении избирательных комиссий можно найти как в официальных документах международных и местных наблюдателей, так и в материалах государственных надзорных органов и оценках участников избирательных процессов.

Примером этому, могут служить итоговые отчеты миссии БДИПЧ по наблюдению за внеочередными выборами Президента РК и за досрочными парламентскими выборами, которые прошли 20 ноября 2022 года и 19 марта 2023 года. В частности, в них отмечалось, что «Система назначения и освобождения от должности членов избирательных комиссий должна обеспечивать их фактическую независимость от государственных институтов, местных органов власти и политических партий».

Кроме того, по итогам выборов состоявшихся 19 марта 2023 года наблюдатели ОБСЕ дали низкую оценку процессу подсчета голосов, заявив, что фактические цифры голосовавших на выборах в мажилис Казахстана были значительно ниже заявленных. С этим согласились даже представители Генеральной прокуратуры РК, отметившие нарушения, допущенные членами избирательных комиссий. 18 членов избирательных комиссий в РК были привлечены к административной ответственности по ст. 110 КоАП (выдача гражданам избирательных бюллетеней в целях предоставления им возможности голосования за других лиц). За голосование за других избирателей были привлечены к ответственности 17 граждан по статье 108 КоАП РК (Нарушение требования о равном избирательном праве). При этом четверо из привлеченных к ответственности являлись членами участковых избирательных комиссий.

Конечно, это лишь единичные нарушения избирательного законодательства, но если учесть, что подобные нарушения носят латентный характер, то не исключено, что на самом деле их на несколько порядков больше.

Опасность таких явлений состоит в том, что любые недостатки в работе избирательных комиссий дискредитируют в глазах общества не только эти органы, но и власть в целом. Они влияют на доверие избирателей к их решениям, а также к избранным на их основе органам и должностным лицам.

Все это означает, что деятельность избирательных комиссий и подбора кадров требует объективного переосмысления и переформатирования всей системы избирательных органов.

Формально в Казахстане действует так называемая независимая модель избирательных органов, в соответствии с которой они выведены из системы разделения властей, имеют свой бюджет и самостоятельно им распоряжаются, а вмешательство в их деятельность преследуется по закону (п.5 ст.10 КЗ РК о выборах).

Возникает логичный вопрос, если наши избирательные органы являются независимыми, то обоснована ли перманентная критика в их адрес об отсутствии их фактической независимости?

Для ответа на этот вопрос, напомним, что теоретически избирательные комиссии РК – это особая разновидность государственных органов, которые не имеют между собой административного подчинения. Согласованность их действий обеспечивается законом о выборах, который является обязательным для всех избирательных комиссий.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Конституционного закона о выборах, система избирательных органов строится по административно-территориальному принципу.

В Республике Казахстан действует четырехзвенная система избирательных органов – Центральная, территориальная, окружная, участковая избирательные комиссии.

Каждое звено системы избирательных комиссий имеет свои конкретные полномочия, с их помощью обеспечивается избирательный процесс в той или иной административно-территориальной единице. При этом круг функциональных обязанностей избирательной комиссии имеет прямую связь с применяемой избирательной системой и видом выборов.

Учитывая все это, порядок назначения членов избирательных комиссий в зависимости от их звена имеет свою специфику, которая как раз и не позволяет ей быть независимой.

Сегодня составы избирательных комиссий, за исключением Центральной избирательной комиссии, формируются соответствующими маслихатами. Известно, что с 1995 года члены ЦИК по представлению Президента РК избирались мажилисом, а с 2007 года назначение членов ЦИК осуществляют президент, с сенат и мажилис парламента. При этом президент назначает Председателя и двух членов ЦИК, а каждая палата марламента самостоятельно назначает по два члена ЦИК. Такой порядок формирования ЦИК был принят в целях ограничения полномочий Президента и поднятия статуса палат Парламента.

Однако эта новелла не создала предпосылки транспарентности, которые должны лежать в основе рекрутирования кандидатов в такой орган, как ЦИК РК. В действующем законодательстве нет соответствующих процедур, регламентирующих порядок подбора кандидатов на эти должности.

Так, если члены территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий избираются соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий, то в отношении членов ЦИК законодатель таких оговорок не делает.

Например, в Регламенте Сената говорится, что Сенат по представлению Председателя Палаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената назначает на должность двух членов ЦИК. Здесь также обращает на себя внимание тот факт, что Сенат не избирает, а назначает двух членов ЦИК. Аналогичную запись по данному вопросу содержит и Регламент Мажилиса Парламента. Но как Председатели этих палат нашли кандидатов в члены ЦИК остается не ясным. При таком формировании ЦИК, на наш взгляд, нет открытости, конкурентности в подборе кандидатур членов ЦИК, присутствует субъективизм, а всё это в теории права расценивается как коррупционные составляющие. Иными словами, по факту, выходит, что в каждом конкретном случае члены ЦИК – это креатура определенных лиц.

Другой момент, который обращает на себя внимание, это положения п.12 ст.20 КЗ о выборах, а именно подпункт 3, в котором закреплено, что не могут быть членами избирательных комиссий лица, занимающие должность политического государственного служащего.

Между тем, правовой статус членов ЦИК, в отличие от членов других избирательных комиссий, имеет определенную специфику. Так, Председатель, заместитель председателя, секретарь и члены ЦИК согласно Реестру должностей политических и административных государственных служащих от 29 декабря 2015 года № 150 занимают политические государственные должности. Возникает вопрос, как это согласуется с требованием п.12 ст.20 Конституционного закона о выборах? Способствует ли высокий статус членов ЦИК повышению их независимости от властных институтов?

Порядок формирования нижестоящих избирательных комиссий, на наш взгляд, так же требует внимательного анализа. В ранее действующую модель формирования избирательных комиссий были внесены уточнения, связанные с избранием в них кандидатов, отвечающих специальным требованиям.

Известно, что в 2004 году был изменен порядок их формирования, суть которых в том, что территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии стали избираться маслихатами на основании предложений политических партий. Каждая политическая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии. Если какая-либо из них не представит своего кандидата, то оно будет предоставлено иным общественным объединениям и вышестоящим избирательным комиссиям.

Решение предоставить политическим партиям право голоса в формировании избирательных комиссий на тот момент стало прогрессивным шагом. Эта модель, апробированная временем, действует до сих пор, но с одним дополнением. В новой редакции пункта 3 ст. 10 КЗ о выборах, говорится, что члены территориальных избирательных комиссий, избираемые маслихатами, должны соответствовать квалификационным требованиям, утвержденным Центральной избирательной комиссией. Теперьчленом избирательной комиссии может быть уже не любой кандидат, представленный политической партией в состав территориальной избирательной комиссии, а только тот, который соответствует квалификационным требования ЦИК РК. Они получили свое развитие в Постановлении ЦИК РК от 26 декабря 2022 года № 129/624 «Об утверждении квалификационных требований к членам территориальных избирательных комиссий», которое было зарегистрировано в Министерстве юстиции Республики Казахстан 26 декабря 2022 года № 31263.

Согласно нему квалификационные требования к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий включают в себя:

1. уровень образования;

2. стаж работы в государственных организациях, учреждениях, неправительственных организациях и (или) опыту работы в избирательных органах Казахстана;

3. компетенции, необходимые для эффективного выполнения профессиональной деятельности, заключающиеся в знании законодательства о выборах, проверяемое через подсистему «Дистанционное обучение и тестирование членов избирательных комиссий» на интернет– ресурсе ЦИК

Предположительно, эти требования повышают профессиональные качества членов таких комиссий. Однако, не исключено, что под их эгидой отдельные кандидаты политических партий будут отсеиваться, а в место них попадут квалифицированные, но не принципиальные, склонные к конформизму, члены.

Кроме того, при таких требованиях практика их выдвижения политическими партиями становиться мало реализуемой, поскольку это требует определенных затрат на поиск и подготовку соответствующих кандидатов. А если учесть, что состав членов территориальных избирательных комиссий составляет 7 человек, которые избираются маслихатами на альтернативной основе, то шансы политической партии провести своего кандидата в такую комиссию становятся минимальными. А значит, можно предположить (домыслить), что большинство кандидатов в такие комиссии будут проходить от вышестоящих избирательных комиссий, т.к. наибольшую заинтересованность в профессионально подготовленных кандидатах имеют именно эти органы. А чтобы такая практика комплектации не привлекала внимания общественности, то необходимых кандидатов можно будет также проводить через «дружественные» общественные объединения. По крайней мере, исключать такой вариант комплектации избирательных комиссий не стоит.

И здесь возникает вопрос, почему все эти требования адресованы лишь к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий? Ответ на этот вопрос даёт п.3 ст.19 КЗ о выборах.

Согласно этой норме, «Председатель, члены Центральной избирательной комиссии, сотрудники ее аппарата, председатели, их заместители, секретари, члены областных, городов республиканского значения и столицы территориальных избирательных комиссий, а также председатели, заместители и секретари иных территориальных избирательных комиссий осуществляют полномочия на профессиональной постоянной основе».

Говоря иными словами, территориальные избирательные комиссии из комиссий, функционировавших на общественных началах, фактически превратились в постоянно действующие органы, а их члены будут содержаться за счет республиканского бюджета.

Далее можно предположить, что следующим шагом такой профессионализации избирательных комиссий может стать создание единой централизованной системы избирательных органов с вертикальным подчинением. Такая перспектива очевидна, поскольку в последнее время изменился не только порядок избрания депутатов Мажилиса Парламента, но и депутатов маслихатов разных уровней, стали избираться акимы районов и областных городов, появился новый институт отзыва депутатов и др.

Кроме того, в связи с ростом населения страны, растет и число избирателей, а вместе с ними увеличивается потребность в создании новых избирательных округов и избирательных участков. Все это и потребовало приведения в избирательные органы профессионально подготовленных специалистов. Так или иначе, но очевидно одно – ныне действующий механизм формирования избирательных комиссий, начиная с ЦИК РК, требует изменений. В нынешнем виде он все меньше начинает соответствовать модели независимых избирательных органов.

Иллюстрация на обложке: Тимур Батыршин

• 43
• 49