Октябрьские иды Токаева: зачем президенту «суперСовбез»?

Перестройка Совета безопасности совпала с запуском новых политических институтов и переносом президентского Послания на октябрь. Каждое событие по отдельности можно объяснить административной логикой. Вместе они начинают напоминать подготовку к новому политическому циклу.

Два последних президентских Указа не только  изменили организационную структуру Акорды. Фактически возникла новая политическая реальность: несколько до сих пор относительно самостоятельных – а временами и конкурировавших между собой – центров влияния начинают замыкаться на единый, напрямую подчиненный президенту военно-политический, контрольный и в значительной степени идеологический центр. Причем речь, судя по всему, идет уже не столько о реформировании старого Совбеза, сколько о создании совершенно другого института.

Плохо забытое старое

Положение о Совете безопасности, утвержденное указом №838 от 12 февраля 2019 года, было последним вариантом конструкции, выстроенной вокруг центральной фигуры секретаря СБ. В разные годы этот пост занимали политики совершенно разного масштаба и темперамента – Тулеген Жукеев, Балташ Тургумбаев, Алтынбек Сарсенбаев и другие. Многие из них впоследствии оказывались по разные стороны политических баррикад.

При этом сама должность никогда не считалась главной в аппаратной иерархии. Ее реальный вес зависел прежде всего от политического капитала человека, который ее занимал.

Совбез был встроен непосредственно в президентскую вертикаль, а функции его секретаря формально сводились прежде всего к организации заседаний, координационной работе и подготовке аналитических материалов для первого лица. Причем значительная часть этой аналитики традиционно засекречивалась – зачастую совершенно неоправданно.

Все изменилось после марта 2019 года. Передача президентского кресла Касым-Жомарту Токаеву при сохранении Нурсултаном Назарбаевым поста председателя Совета безопасности породила уникальную конструкцию двоевластия: председателем СБ оставался бывший президент, а секретарь Совбеза одновременно являлся помощником нового главы государства. По сути, возникла система «слуги двух господ».

После январских событий 2022 года слабость этой конструкции стала особенно очевидной. Совбез, который по определению должен был быть одним из ключевых механизмов предотвращения системных угроз, сам оказался частью политической системы, не способной вовремя эти угрозы распознать и купировать.

Поэтому после Кантара вопрос заключался уже не в косметической перестройке Совбеза. Старую конструкцию необходимо было демонтировать. И вот теперь становится понятно, что именно решили построить на ее месте.

Суперправительство президентского доверия

Два президентских указа, принятые с интервалом всего в две недели, фактически превращают Совет безопасности в один из самых влиятельных государственных центров страны. Его новая роль значительно шире привычного представления о Совбезе как о структуре, занимающейся армией, спецслужбами и вопросами обороны.

В каком-то смысле его можно сравнить с попыткой создать внутри государства специальный контур президентского управления – нечто вроде американского Department of Government Efficiency, создававшегося Дональдом Трампом под Илона Маска. Только казахстанская конструкция выглядит значительно сложнее и политически весомее.

Если раньше политическое руководство и аппаратное управление Совбезом были сосредоточены вокруг фигуры секретаря СБ, то теперь эти функции сознательно разделяются.

Возникает своеобразная двухконтурная система. Председателем Совбеза остается президент. Ниже появляется заместитель председателя, напрямую отвечающий перед главой государства за политическую координацию и контроль. И одновременно создается самостоятельный Аппарат Совета безопасности, осуществляющий повседневное управление огромным кругом вопросов.

То есть президент сохраняет прямой контроль над всей системой, но при этом не позволяет политической и административной власти снова сосредоточиться в одних руках. Это принципиальный момент.

Опыт предыдущей модели, очевидно, показал: слишком сильный секретарь Совбеза способен со временем превращаться в самостоятельный центр влияния. Новая конструкция делает такое развитие событий значительно менее вероятным.

Руководитель Аппарата отвечает за оперативное управление системой. Заместитель председателя – за политический контроль над ее работой и выполнением решений президента.

При этом полномочия заместителя впечатляют. Он контролирует полное исполнение актов и поручений председателя Совбеза, координирует государственные органы в сфере национальной безопасности, обороноспособности, законности и правопорядка. К этому добавлены информационная и кибербезопасность, использование искусственного интеллекта, защита персональных данных, борьба с коррупцией и экономическими преступлениями, гражданская защита и международное взаимодействие.

То есть под крышей нового Совбеза собираются практически все наиболее чувствительные для государства сферы – от силового блока до информации, технологий и коррупции.

Это уже совсем не Совбез образца 2019 года. Это своего рода «суперправительство президентского доверия», которое формально не подменяет кабинет министров или Администрацию президента, но получает возможность контролировать исполнение решений и координировать практически весь государственный аппарат по наиболее важным для президента направлениям. Причем именно контроль становится, пожалуй, ключевым словом всей реформы.

Правительство может разрабатывать и реализовывать политику. Администрация президента – обеспечивать политическую и кадровую вертикаль. Но теперь появляется структура, задача которой – убедиться, что решения первого лица исполняются именно так, как были задуманы. Фактически президент создает собственный механизм проверки государства государством.

Зачем?

Официальный ответ содержится в самом указе: новая система должна усилить защиту суверенитета и независимости Казахстана, территориальной целостности, национальных интересов на международной арене и основ конституционного строя.

С этим трудно спорить. Мир действительно стал значительно опаснее. Войны одновременно идут в нескольких регионах, международная система становится все менее предсказуемой, противостояние великих держав усиливается. Казахстан расположен между Россией и Китаем, параллельно развивая отношения с Западом, Турцией и государствами Центральной Азии.

В такой ситуации президенту объективно нужен постоянно действующий центр стратегического анализа, способный видеть угрозы не по отдельности – военные, экономические, информационные, технологические, – а как единую систему. С этой точки зрения появление самостоятельного Аппарата Совбеза выглядит совершенно рационально. Но остается вопрос: почему именно сейчас?

Если задача заключалась лишь в повышении эффективности работы Совета безопасности, для этого совсем не обязательно было создавать отдельный государственный орган и передавать ему часть функций и подразделений Администрации президента. Тем более что сама АП после последних кадровых изменений вполне могла выполнять подобные задачи.

Следовательно, реформа решает не только проблему эффективности. Вероятно, президенту понадобился инструмент, который находится максимально близко к нему лично и при этом институционально отделен и от правительства, и от Администрации президента, и от отдельных силовых ведомств. То есть структура, которая не является еще одним участником аппаратной конкуренции, а стоит над ней. И здесь появляется несколько возможных объяснений.

Безопасности государства много не бывает

Первое – самое очевидное и политически безупречное: Казахстан готовится жить в мире, где кризис становится не исключением, а постоянным состоянием международной системы. Украина, Ближний Восток, санкционные войны, противостояние США и Китая, борьба за транспортные коридоры, энергетику, сырье и технологии – все это непосредственно затрагивает Казахстан. При этом граница между внешними и внутренними угрозами стремительно исчезает.

Кибератака может иметь внешнее происхождение, но парализовать внутреннюю инфраструктуру. Международные санкции способны превращаться во внутренний экономический кризис. Информационные кампании могут влиять на общественные настроения сильнее, чем традиционные политические институты. Поэтому логично объединить анализ таких рисков в одном месте.

Новый Совбез в этой версии – попытка создать штаб государства на случай перманентной турбулентности. Но даже это не объясняет всей глубины происходящих изменений.

Скелеты Старого Казахстана

Есть и второе объяснение – Новый Казахстан постепенно избавляется от институциональных остатков Старого.

Принята новая Конституция. Избран новый парламент. Запущен новый Налоговый кодекс. Создается Халық Кеңесі. А Совет безопасности до последнего времени оставался институтом, который слишком прочно ассоциировался с прежней политической системой – Библиотекой, Назарбаевым, конструкцией двоевластия и, наконец, Кантаром.

В этом смысле преобразование Совбеза действительно выглядит логичным завершением большого институционального демонтажа. Система не может объявить себя новой, сохраняя один из главных политических механизмов предыдущей эпохи практически в прежнем виде.

Но и эта версия кажется слишком простой. Потому что нынешняя реформа не просто демонтирует старый Совбез. Она создает на его месте значительно более мощную структуру. Именно это заставляет предположить, что речь может идти о подготовке к событию, масштаб которого пока не очевиден.

Самая интересная версия

И здесь возникает третья версия – пока недоказанная, но уже не выглядящая невероятной.

Перестройка Совбеза может быть частью подготовки к новому президентскому электоральному циклу. Причем – вполне возможно – раньше предусмотренного календарем, то есть к досрочным президентским выборам уже зимой или весной следующего года. Эта гипотеза позволяет иначе посмотреть сразу на несколько решений последних недель.

Во-первых, необычно само время реорганизации Совбеза. Во-вторых, ежегодное Послание президента, традиционно оглашавшееся в начале сентября, перенесено на октябрь. Сам по себе перенос ничего не доказывает. Но в казахстанской политической системе президентское Послание – это не просто программная речь. Очень часто именно через него власть объявляет о начале нового политического этапа. В-третьих, практически одновременно начинает работу Халық Кеңесі – новый высший конституционно-консультативный орган.

И здесь появляется еще одна важная деталь – Конституционный закон дает Халық Кеңесі право вносить предложение о проведении республиканского референдума.

Тогда логика событий становится понятной. С одной стороны – создается новый мощный Совбез, обеспечивающий контроль над государственным аппаратом и всеми чувствительными сферами. С другой – появляется орган, способный инициировать вопрос о референдуме. А между ними – октябрьское Послание президента.

Референдум или выборы?

Совсем недавно Конституционный суд подтвердил возможность для действующего президента участвовать в выборах в рамках новой конституционной модели. И здесь возникает политическая дилемма.

С одной стороны, новые выборы позволили бы Касым-Жомарту Токаеву окончательно отделить собственную политическую эпоху от эпохи Назарбаева. Не второй президент Казахстана, пришедший к власти в результате транзита 2019 года, а первый президент новой конституционной республики.

Абсолютно новая точка легитимности: новый парламент, новая Конституция, новые институты, новый Совбез и новый президентский мандат. С политической точки зрения конструкция почти идеальная.

Но есть одна проблема. Сам Токаев в октябре 2022 года объяснял переход к однократному семилетнему президентскому сроку необходимостью создать «надежный заслон попыткам монополизации и даже узурпации власти». И поэтому новый поход на выборы неизбежно вызовет вопрос: как совместить это решение с обещанием 2022 года?

Конечно, с тех пор радикально изменились и Казахстан, и окружающий его мир. И власть вполне может найти политическое и юридическое объяснение новому решению. Тем более что в условиях новой Конституции речь формально может идти уже о другом политическом цикле. Но пока это лишь версия.

Возможно, перестройка Совбеза действительно продиктована исключительно вопросами безопасности. Возможно, Халық Кеңесі останется только консультативным институтом. Возможно, перенос Послания на октябрь вообще не имеет отношения к электоральному календарю.

Но казахстанская политика давно научила одному: самые важные решения почти никогда не объявляются заранее. Сначала появляется новая институциональная конструкция. Затем меняется политическая логика. И лишь потом становится понятно, ради чего все это строилось.

Поэтому вопрос сегодня уже не столько в том, зачем Казахстану понадобился новый Совбез. Гораздо интереснее другое: к какому Казахстану этот Совбез готовят? Ответ, возможно, прозвучит уже в октябре.

Иллюстрация на обложке сгенерирована с помощью ИИ