Власти пора утратить свою монополию на законодательную инициативу

События в январе 2022 года стали триггером политических, экономических, правовых иных реформ. Но их проведение невозможно без разработки и принятия соответствующих законов и внесения изменений и дополнений в текущее законодательство страны. Об этом говорит в том числе и конституционная реформа, проведенная в июне и сентябре 2022 года.

В обществе, наконец, усилилось понимание того, как много зависит от качества и объема законотворческой деятельности. Ведь через законы, принимаемые парламентом, происходит реализация не только предвыборных обещаний президента и депутатов, но и становится понятным, насколько они соответствуют ожиданиям общества. Вот этот разрыв сегодня необходимо сокращать через законодательный процесс, который является важной составляющей частью правотворческого процесса.

Если правотворчество объединяет в себе процедуры разработки и принятия не только законов, но и других подзаконных актов, например, указов президента, постановлений правительства, нормативных постановлений Конституционного Суда и Верховного Суда и др., то законодательный процесс – это только процесс разработки и принятия законов.

Как и любой процесс, он также включает в себя ряд последовательных стадий: законодательную инициативу от разработки законопроекта до его внесения в парламент, обсуждение, принятие и публикацию. Поэтому от продуманности организации законодательного процесса во многом зависит качество принимаемых парламентом законов.

Сегодня эта задача актуализировалась в связи с тем, что в ходе конституционной реформы очень изменен процесс формирования мажилиса и сената Парламента, а также были внесены коррективы в ранее существовавший законодательный процесс (ст.ст. 53, 54, 61, п.5 ст.62 Конституции РК). Все это требует более пристального внимания и серьезных научных исследований, поскольку предложенная модель законодательного процесса, выглядит, на наш взгляд, более противоречивой, чем прежняя. Хотя и прежняя модель данного процесса была далека от совершенства.

Что в действующей модели законодательного процесса обращает на себя внимание?

1. Как уже отмечалось, первой стадией законодательного процесса являет законодательная инициатива, суть которой состоит в возможности представить на рассмотрение парламента законопроект, предложение о принятии нового либо об изменении и дополнении уже существующего.

Согласно п.1 ст.61 Конституции РК «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе».

Такая триада субъектов законодательной инициативы присуща многим странам и Казахстан в этой части не составляет исключение. Однако есть государства, где правом законодательной инициативы обладает значительно больший круг субъектов, чем указан в нашей Конституции.

В этой связи следует обратить внимание на то, что действующая модель законодательного процесса, как и прежде, остается ориентированной лишь на законодательные инициативы, исходящие от трех субъектов государственной власти и в какой-то мере это вполне логично, поскольку существующий порядок реализации права законодательной инициативы требует соблюдения установленных процедур. Законопроект должен быть надлежаще юридически оформленным, иметь все сопутствующие ему документы и согласования. Все это по силам только квалифицированному аппарату соответствующего государственного органа.

Но, в то же время, такой порядок реализации законодательной инициативы делает его менее демократичным, поскольку любая инициатива принятия закона исходит только от органов власти. Но при этом народ, как единственный источник власти или, например, те же профсоюзы, либо политические партии, не прошедшие в парламент на выборах, лишены возможности участвовать в реализации своих законодательных инициатив.

Кроме того, концентрация законодательной инициативы исключительно в руках власти не исключает возможность осуществлять правовое регулирование лишь с позиции ее интересов.

Исправить такое положения может внесение дополнений в п.1 ст.61 Конституции РК, которые бы расширили круг субъектов законодательной инициативы такими акторами, как народ, профсоюзы, политические партии, представители которых не попали в состав мажилиса.

Предвижу возражение оппонентов о том, что законодательная инициатива народа в определенной мере реализуется через возможности их участия в деятельности всех субъектов законодательной инициативы через общественные и экспертные организации, депутатов парламента, а также тогда, когда требования масс становятся услышанными и в последующем находят свое воплощение в принятом законе.

Да, все это действительно является формой непосредственного народного волеизъявления, но даже в этом случае народ, как и другие названные акторы, не становятся субъектами законодательной инициативы. В юридическом смысле между народом или хорошо организованной группой граждан не возникает правоотношений как инициаторами и парламентом. А следовательно, отсутствуют соответствующие процессуальные отношения, когда у парламента возникает юридическая обязанность принять такой инициативный проект закона и совершить в отношении него необходимые процедурные действия.

Другим доводом оппонентов об исключении народа или организованной группы его представителей из числа субъектов законодательной инициативы может служить аргумент о том, что народ может реализовать это право через республиканский референдум.

Но и с этим утверждением трудно согласиться. В Конституционном законе «О республиканском референдуме» речь идет об инициативе не менее 200 тысяч граждан о проведении республиканского референдума по какому-либо закону, но даже в этом случае имеется в виду голосование за вопрос об одобрении или неодобрении конкретного законопроекта в целом, а не о законодательной инициативе как таковой.

Подводя итог сказанному можно заключить, что, если бы в будущем предложение о народной законодательной инициативе нашло свое закрепление в п.1 ст.61 Конституции РК, то такое решение явилось реальной гарантией прямого народовластия. Оно создало бы более плотную взаимосвязь народа с властью, а народу дало возможность почувствовать себя соучастником в деле управления государством.

Кроме того, наделение народа правом законодательной инициативы дало бы возможность парламенту принимать более актуальные законы, в которых бы чаще присутствовала реальная общественная потребность, а также учитывались интересы отдельных социальных групп общества.

Законы должны писать не только правительство

Из содержания п.2 ст.61 Конституции РК видно, что законодательная инициатива президента, депутатов парламента и правительства реализуется в мажилисе путем внесения законопроекта. Но эта процедура носит не только технически сложный, но и затратный характер.

Так, если предположить, что стадия законодательной инициативы, начинается с подготовки законопроекта, то за этим процессом стоит следующее. Прежде всего, инициатор законопроекта должен создать рабочую группу. Иногда в такую группу входят высокооплачиваемые специалисты, юристы, эксперты. Члены такой группы, как правило, осуществляют проектную работу на возмездной основе. Деятельность членов рабочей группы на этом этапе включает в себя разработку концепции законопроекта, составление первоначального варианта проекта, его обсуждение, доработку и согласование. Всё это также требует материальных затрат, приобретение расходных материалов, аренду помещений для конференций и т.п. По отдельным законопроектам требуются зарубежные командировки в целях изучения опыта работы законов на местах, что также предполагает финансирование. Конечно, все эти издержки вполне под силу госорганам и парламенту, но совершенно неподъемны для таких субъектов, как народ, профсоюзы или политические партии.

В этой связи хотелось бы обратить внимание на то, что в теории права законодательная инициатива может реализовываться не только через внесение в парламент законопроектов, но и в виде законодательного предложения.

На основании этого в ст.61 Конституции РК необходимо также предусмотреть и такой вид реализации законодательной инициативы, как инициатива по созданию закона, выраженная в форме предложения.

Такая инициатива могла бы исходить от народа, профсоюзов или политической партии, как субъектов законодательной инициативы и приниматься к рассмотрению мажилисом парламента по более упрощенным процедурам, чем законопроект, но с такими же правовыми последствиями. При обсуждении в комитете или на пленарном заседании мажилиса законодательное предложение может быть отклонено или поддержано. В случае его одобрения по нему должно быть принято решение о разработке соответствующего законопроекта.

Иными словами, через законодательное предложение инициатор выдвигает идею о разработке (принятии) закона, а соответствующий парламентский комитет начинает работу над созданием законопроекта, который затем будет внесен в мажилис в порядке депутатской инициативы.

Здесь оппоненты сразу возразят, что у депутатского корпуса нет возможности самостоятельно, в силу разных объективных причин, готовить законопроекты. И с этим надо согласиться, но это вовсе не означает, что парламент не должен развиваться и искать новые формы реализации своей деятельности. Выходом из этого положения может быть передача разработки таких законопроектов Институту законодательства при парламенте или через заказ разработки таких проектов сторонним юридическим фирмам на основе тендера. Учитывая, что такие заказы требуют финансовой поддержки, то это должно быть заложено специальной статьей расходов в бюджете парламента.

Такое решение вопроса одновременно позволит решить и такую проблему, как доминирование позиций правительства в законодательном процессе.

Практика свидетельствует о том, что из трех субъектов законодательной инициативы – президента, депутатов и правительства только последнее обладает самыми широкими возможностями подготавливать и представлять законопроекты.

Кто будет нести ответственность?

Согласно п. 4 ст.3 Конституции РК в нашей стране действует общетеоретическая конструкция построения органов государственной власти на основе принципа разделения властей на – законодательную, исполнительную и судебную. В теории права подобная система организации власти свидетельствует о том, что у парламента есть своя, строго очерченная сфера регулирования общественных отношений, определяющая перечень вопросов, которые относятся только к его компетенции, они не должны передаваться в порядке делегированного законотворчества другим органам. Положение о вопросах, относящихся к исключительному ведению парламента, закреплено в п.3 ст.61 Конституции РК.

В этой связи в ближайшее время созрела необходимость пересмотреть положение, закрепленное в части третьей п.3 ст.61 Конституции РК, где правительство наделено правом принимать под свою ответственность временные нормативные правовые акты, имеющие силу закона, фактически по всем вопросам, относящимся к исключительной компетенции парламента, пусть даже в целях оперативного реагирования.

Это положение, на наш взгляд, не только противоречит принципу разделения властей, который закреплен в п.4 ст. 3 Конституции РК, но и части второй п.2 ст.61 Конституции РК. В частности, этой нормой законодатель прямо указывает, что законопроекты, внесенные в порядке законодательной инициативы правительства в целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью и т.п., подлежат рассмотрению парламентом немедленно на совместном заседании его палат.

Возникает вопрос, если парламент обязан рассматривать законопроекты, внесенные правительством, немедленно, то какой смысл наделять орган исполнительной власти правом делегированного законотворчества?

Наделение правительства таким правом можно объяснить заимствованием зарубежного опыта. Такая практика имеет место во Франции, Румынии. Швейцарии и др.

Но опасность такого законотворчества в наших условиях состоит в том, что оно носит спонтанный ситуативный характер и может нарушать права и свободы человека и гражданина, а также приводить к иным тяжким последствиям.

Кроме того, возникает вопрос: а как быть в этом случае с ответственностью членов правительства, если впоследствии парламент не подтвердит принятый ими временный нормативный правовой акт, имеющий силу закона?

Если брать опять же зарубежный опыт той же Франции, то там Совет Министров принимает ордонансы во исполнение полномочий, делегированных законодателями, не требуя их переутверждения в парламенте. Ордонансы прекращают своё действие по истечению срока полномочий данных парламентом. Подписывает такие ордонансы не премьер-министр, а президент Франции (ст.38 Конституции Франции 1958 года).

В этой статье были подняты лишь общие вопросы законодательного процесса, которые требуют глубокого изучения. Высказанные автором предложения и суждения по решению проблемных вопросов законодательного процесса носят субъективный характер и требуют обсуждения и проверки практикой.

• 66
• 63