В Казахстане предлагают создать институт парламентского расследования и комитет по правам человека

Exclusive.kz уже писал об обнаруженных противоречиях в Конституции РК в части полномочий сената. Юрист Мереке Габдуалиев предлагает пойти еще дальше – создать в Казахстане институт парламентского расследования и комитет по правам человека в составе мажилиса. Наш экспресс-опрос показал, что депутатам эта идея нравится.

Габдуалиев отмечает, что разграничение между контрольными и кадровыми полномочиями парламента весьма условно, поскольку через кадровые полномочия парламента и его палат по сути осуществляется контроль за деятельностью назначаемых лиц, а реализация контрольных полномочий может привести к отставке назначенных парламентом и его палатами должностных лиц.

В Казахстане, согласно Конституции РК, полномочия Парламента реализуются: а) через совместные заседания Палат Парламента (ст.53), б) через раздельные заседания Палат Парламента путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате Парламента (ст.54), в) через исключительные полномочия Сената Парламента (ст.55), г) через исключительные полномочия Мажилиса Парламента (ст.56), д) через каждую из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты (ст.57), е) через полномочия председателей Палат Парламента (ст.58).

Как в Украине и как у нас?

Габдуалиев сравнил пункт 2 статьи 25 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов» и статью 11 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» и пришел к следующим выводам:

Во-первых, за депутатом Украины закреплено право поднимать вопрос о доверии составу органов, образованных Верховной Радой Украины, а также должностным лицам, избранным, назначенным на должности или о назначении на должности которых Верховной Радой Украины дано согласие в случаях, предусмотренных Конституцией Украины.

Общая формулировка подпункта 13 пункта 2 статьи 25 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов», о праве депутата «осуществлять другие полномочия в соответствии с настоящим Конституционным законом, регламентами Парламента и его Палат» предполагает, что «другие полномочия» должны содержаться в настоящем Конституционном законе либо регламенте Парламента и его палат.

В тоже время, если бы депутаты Мажилиса и Сената Парламента РК были наделены правом поднимать вопрос о доверии премьер-министру, министрам, председателю Национального Банка и так далее, то это способствовало бы усилению контрольных функций не только парламента, но и статуса и полномочий самих депутатов.

Во-вторых, депутат Украины вправе поднимать вопрос о проверке деятельности предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории Украины и в отношении которых имеются данные о нарушении ими законодательства Украины, о создании с этой целью временных следственных комиссий.

Учитывая, что в Казахстане существует практика создания различных фондов и корпораций, которые получают бюджетные денежные средства на реализацию государственных программ, предлагаем аналогичную норму о праве инициирования депутатом Парламента проверки юридических лиц закрепить в Конституционном законе РК «О Парламенте и статусе его депутатов».

В пункте 4 статьи 17 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» указано, что «народный депутат имеет право поднимать в Верховной Раде Украины или ее органах вопросы о необходимости проведения проверок соблюдения законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями граждан, расположенными на территории Украины, либо их должностными лицами, о проведении расследований по вопросам, представляющими общественный интерес, и принимать участие в таких расследованиях в порядке, установленном законом».

Согласно ст. 12 Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» палаты Парламента по вопросам своей компетенции проводят парламентские слушания. Слушания проводятся по решению Бюро Палат постоянными комитетами Палат и могут проводиться в открытой и закрытой формах. Парламентские слушания не проводятся в дни совместных или раздельных пленарных заседаний Палат.

Конституционным законом РК от 2 июня 2020 года № 339-VІ ЗРК «О внесении дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» статья 12 была дополнена пунктом 4, согласно которому «парламентская оппозиция вправе инициировать проведение парламентских слушаний не менее одного раза в течение одной сессии в порядке, предусмотренном Регламентом Мажилиса Парламента».

Почему в России существует институт парламентских расследования, а у нас нет?

С точки зрения усиления контрольных полномочий парламента выглядит  перспективной идея введения института парламентских расследований. Например, в России действует Федеральный закон от 27 декабря 2005 года №196-ФЗ «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации». По мнению авторов этого закона, институт парламентского контроля призван, прежде всего, преодолеть отчуждение между органами исполнительной власти и обществом, которое их финансирует.

При этом парламентскому расследованию подлежат:

1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 4) факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности расходов средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, управления и распоряжения федеральной собственностью.

Российский парламент не расследует деятельность президента, суда и следователей

В федеральном законе прямо закреплено, что «парламентскому расследованию не подлежат: 1) деятельность Президента Российской Федерации; 2) деятельность суда по осуществлению правосудия; 3) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством».

Это подтверждает особую специфическую роль парламентского расследования в числе институтов, направленных на охрану конституционных прав. Принятие этого закона вызвало большой резонанс. Высказывались мнения о «декоративности закона» в связи с тем, например, что парламентское расследование не может проводиться в случае принятия дела к рассмотрению федерального суда общей юрисдикции, арбитражного и мирового (пункт 4 статьи 4); деятельность Президента Российской Федерации парламентскому расследованию не подлежит (подпункт 1) пункта 1 статьи 4) и другие.

Между тем, подобные ограничения процедуры парламентского расследования оправданы, если проанализировать их с других позиций. Во-первых, правосудие осуществляется только судом, и никакой другой орган не может заменить собой судебные органы. Иначе — нарушался бы принцип разделения государственной власти на три ветви. Во-вторых, отсутствует необходимость того, чтобы деятельность Президента подлежала парламентскому расследованию, так как, по справедливому замечанию полпреда президента в Госдуме Александра Косопкина в 2005 году, для этого есть процедура импичмента.

Положительным моментом закона РФ является и то, что основанием для возбуждения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина (пункт 2 статьи 6). 

Зачем Казахстану институт парламентского расследования?

Введение в Казахстане института парламентских расследований способствовало бы усилению роли парламента в системе государственной власти и подотчетности правительства парламенту в своей работе. Хотя в Конституции РК отсутствует норма о парламентских расследованиях, необходимо, чтобы функционирование названного института гармонично сочеталось с нормами Основного закона и не противоречило принципу разделения властей.

Норма об образовании совместных комиссий палат парламента содержится в Конституции РК (подпункт 7) статьи 53). Институт парламентских расследований – один из неотъемлемых элементов парламента как представительного органа и его функционирование внесло бы прозрачность в деятельность органов исполнительной власти.

Габдуалиев предлагает Конституционный закон РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» дополнить статьей 12-2 следующего содержания:

«Статья 12-2. Парламентские расследования

1 .Парламентскому расследованию подлежат:

1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Республики Казахстан прав и свобод человека и гражданина;

2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей республиканского бюджета, управления и распоряжения республиканской собственностью.

2. Парламентскому расследованию не подлежат:

1) деятельность Президента Республики Казахстан;

2) деятельность суда по осуществлению правосудия;

3) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.

3. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.

4. В случае принятия судом к производству дела, касающегося фактов и обстоятельств, расследуемых в соответствии с настоящим Конституционным законом, парламентское расследование не проводится в отношении фактов и обстоятельств, определенных:

1) содержанием обвинительного заключения или обвинительного акта и ограниченных объемом собственно состава преступления, сформулированного в них;

2) содержанием заявления о совершении уголовного правонарушения по уголовному делу частного обвинения, в том числе о событии уголовного правонарушения, месте, времени, а также об обстоятельствах его совершения;

3) предметом иска или заявления, если в исковом заявлении или заявлении указаны факты и обстоятельства, возможные для определения и процессуального выделения и дающие основания для судебного спора;

4) содержанием протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении и ограниченных объемом собственно состава административного правонарушения, в связи с совершением которого данный протокол составлен (данное постановление вынесено).

5. Факты и обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением (приговором) суда, признаются парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, без дополнительной проверки и не могут ставиться под сомнение.

6. Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными депутатам Парламента Республики Казахстан и связанные с фактами и обстоятельствами, указанными в пункте 2 настоящей статьи.

7. Предложение депутата (депутатов) Парламента Республики Казахстан о возбуждении парламентского расследования должно быть зарегистрировано в Бюро соответствующей Палаты Парламента и рассмотрено в течение пятнадцати рабочих дней со дня внесения и поддержано не менее двумя третей голосов состава депутатов соответствующей Палаты Парламента Республики Казахстан.

8. В случае получения поддержки не менее двух третей голосов состава депутатов соответствующей Палаты Парламента Республики Казахстан создается специальная комиссия по парламентскому расследованию, в состав которой включаются депутаты обеих Палат Парламента.

9. При осуществлении своей деятельности специальная комиссия по парламентскому расследованию имеет право:

1) запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства Республики Казахстан, иных государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования;

2) приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам должностных лиц;

3) приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию;

4) опрашивать приглашенных лиц и заносить их объяснения в соответствующий протокол.

Лицо, являющееся подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу, не может быть опрошено комиссией или рабочей группой в части, касающейся состава уголовного правонарушения, сформулированного в постановлении о начале досудебного расследования по уголовному делу, постановлении о привлечении в качестве подозреваемого или обвиняемого.

10. Парламентское расследование должно быть завершено в течение шестидесяти календарных дней со дня возбуждения составлением итогового доклада, который должен быть одобрен большинством голосов соответствующей Палаты Парламента и направлен Президенту Республики Казахстан.

11. В итоговом докладе могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер, предложения о совершенствовании деятельности государственных и органов местного самоуправления, а также организаций квазигосударственного сектора».

Аргументы в пользу создания комитета по правам человека при мажилисе

Немаловажную роль в реализации контрольных функций парламента играют комитеты. Так, в статье ст. 11 Закона Украины «О комитетах Верховной Рады Украины» закреплено, что они осуществляют следующие функции: законопроектную;  организационную; контрольную. При этом каждая из них подробно регламентирована, что обеспечивает полноценную реализацию конституционных функций парламентом Украины. 

В отличие от Украины, в РК деятельность комитетов регламентирована Конституционным законом «О Парламенте и статусе его депутатов», в соответствии с которым  «рабочими органами Парламента являются постоянные комитеты Сената и Мажилиса, а также совместные комиссии Палат».

Постоянные комитеты Палат образуются для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Палат. При образовании постоянных комитетов Палаты определяют их перечень и количественный состав, а затем избирают членов постоянных комитетов. Число постоянных комитетов, образуемых Сенатом и Мажилисом, не должно превышать семи в каждой Палате (п. 2 ст. 11 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов»). Как видим, конституционный закон изначально лимитирует количественный состав комитетов, число которых не должно превышать семи.

По официальным данным сайта Парламента РК при Мажилисе образовано семь комитетов: по аграрным вопросам; по законодательству и судебно-правовой реформе; по международным делам, обороне и безопасности; по социально-культурному развитию; по финансам и бюджету; по вопросам экологии и природопользованию; по экономической реформе и региональному развитию. При Сенате образовано шесть комитетов: по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам; по финансам и бюджету; по международным отношениям, обороне и безопасности; по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству; по социально-культурному развитию и науке; по аграрным вопросам, природопользованию и развитию сельских территорий.

При этом при палатах Парламента не образован комитет по правам человека, деятельность которого является актуальной, и такой комитет должен был быть образован одним из первых.

Габдуалиев предлагает ст. 11 Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе его депутатов» дополнить новым пунктом следующего содержания:

2-1. При Мажилисе Парламента образуется Комитет по правам человека, обеспечивающий взаимодействие Мажилиса Парламента с гражданами и правозащитными организациями по вопросам соблюдения, обеспечения и защиты прав человека.

Как мажилисмены отреагировали на идею о создании комитета по правам человека?

Член фракции ДПК «Ак жол» Меруерт Казбекова отметила, что Президент Токаев в Послании подчеркнул необходимость соблюдение прав человека. «Это понятно, он международник высокого класса и это очень актуально. Но, я считаю, создание комитета – это вопрос технический, потому что все комитеты в мажилисе должны соблюдать права человека. И все законы принимаются именно в рамках прав наших граждан. Может, со временем это будет необходимо, но сегодня это не так важно», — отметила депутат.

Депутат мажилиса от Коммунистической народной партии Казахстана Айкын Конуров ответил предельно лаконично, назвав идею о создании комитета по правам человека при мажилисе «хорошей».

Депутат «Nur Otan» Геннадий Шиповских согласился с тем, что права человека в Казахстане стоят на первом месте. «Для того, чтобы всесторонне исследовать этот вопрос, нам нужно провести обсуждение с участием известных общественных деятелей, таких независимых журналистов, как Вы. У казахов есть пословица: «Бірлесіп пішкен тон келте болмас». Поэтому все нужно делать сообща», — заключил мажилисмен.

Член нижней палаты парламента от НКПК Ирина Смирнова также поддержала эту идею: «Надо, в первую очередь, поднять документы о полномочиях: имеем ли мы право создавать временную комиссию или еще что-то в рамках нынешнего законодательства. Мне кажется, можно сделать какую-то временную группу. Надо посмотреть (документы)», — резюмировала парламентарий.

• 72
• 71