Президентское помилование в Америке – это королевская проблема

21 апреля, 2021

594

Николас Рид Ланген

Дональд Трамп приберёг свои худшие преступления против американской демократии и президентской власти на самый конец единственного срока в должности, когда он отказался признать победу оппонента на выборах и призвал толпу к штурму Капитолия. Но его самые последние действия – безудержное использование президентского права на помилование – были почти столь же вопиющими. В течение последних 12 часов президентства он активно проявлял милосердие, помиловав более 140 человек, в том числе своего бывшего главного стратега Стива Бэннона, который оказался преступником. После провала попытки отменить результаты выборов Трамп явно упивался своей последней царской прерогативой.

Удивительно, что президенты в принципе обладают такими неподотчётными полномочиями. Основатели Америки отвергали абсолютную монархию и её внешние атрибуты (например, дворянские титулы), однако право на помилование ведёт прямое происхождение от одного из таких атрибутов монархической власти – королевской прерогативы карать и миловать.

В изначальной форме эта прерогатива давала британским монархам практически бесконтрольное право прощать тех, кто был приговорён за те или иные преступления. Во многом, как и в случае с президентским помилованием, виновный не прощался полностью путём отменены приговора, но его спасали от худшего в этом приговоре – чаще всего смертной казни. В теории такая прерогатива была позитивным инструментом, помогающим смягчить несправедливость и продемонстрировать королевскую щедрость, но в реальности она всегда была поводом для злоупотреблений.

Отцы-основатели Америки понимали эту опасность, поэтому их отказ создать более эффективный противовес исполнительной власти выглядит наивным. Они были уверены, что наделение Конгресса правом на импичмент президента служит «надёжной защитой», как выразился Джеймс Монро. Но Монро не рассчитывал на то, что сенаторы попадут в рабство к демагогу или свяжут себя клановой, партийной преданностью, а именно так поступило подавляющее большинство республиканцев во время двух процессов импичмента Трампа.

Чтобы добиться соответствия права на помилование его изначальной цели, американцам стоило бы взглянуть на то, как суды Великобритании потихоньку отобрали у исполнительной власти почти все (если не все) королевские прерогативы, подвергая их постоянно усиливающемуся судебному контролю.

Согласно принятому в 1980-е годы решению Палаты лордов (в 2009 году её судебные функции были переданы только что созданному Верховному суду Великобритании), использование министром правительства некоего прерогативного права не означает, что его действия обладают «по одной только этой причине… иммунитетом от судебной оценки». Палата постановила, что именно суд должен решать, надо ли пересматривать такое право. Впрочем, суды осторожничали с демонстрацией слишком большой власти, а в случаях, когда решения были связаны с «высокой политикой», влияющей на международные отношения или вооружённые конфликты, они обычно не спешили вмешиваться.

Тем не менее, на протяжении последних десятилетий британские суды всё чаще отказывали правительствам в праве бесконтрольно попирать ключевые демократические принципы, объясняя это «высокой политикой». Более того, решение Верховного суда Британии в эпохальном деле 2019 года о Брексите – дело «Черри/Миллер (№2)» – демонстрирует, что от нерушимых прерогатив мало что осталось.

В этом деле суду был задан вопрос, является ли законным предложенная премьер-министром Борисом Джонсоном длительная пророгация (приостановка работы) парламента, явной целью которой было проведение Брексита в такой форме, которую бы депутаты не одобрили. Созыв и роспуск парламента – это исконное прерогативное право, но несмотря на это, судьи единодушно постановили, что пророгация лишает парламент возможности «исполнять свои конституционные функции законодателя и… [контролировать] исполнительную власть», поэтому она выходит за рамки «законных пределов власти».

Впрочем, хотя британские суды постепенно сокращают масштабы прерогатив исполнительной власти, вынося решения по ранее неприкосновенным вопросам, британское правительство стремится получить новые, неконтролируемые полномочия. Теперь стало обычным, когда законопроекты наделяют министров полномочиями «вносить поправки, отменять или заменять» части законодательных актов, или связанных актов, если подобные действия соответствуют целям закона или задачам правительства в целом. Кроме того, такие положения часто сопровождаются пунктами, которые пытаются ограничить (или «исключить») возможности судов пересматривать решения, принятые министрами, которые наделяются подобными полномочиями.

Эта жажда власти достигла пика прошлой осенью, когда правительство Джонсона внесло законопроект «О внутреннем рынке», касавшийся внутреннего регулирования после Брексита. Многие члены правительства восхваляли Брексит как возможность восстановить «суверенитет» парламента, однако внесённый законопроект старался полностью обойти законодательную власть, наделяя министров полномочиями править с помощью декретов и указов. И он пытался предотвратить пересмотр в судах любых решений министров в соответствии с новым законом, одновременно позволяя им принимать решения, нарушающие права человека и международное право, что совершенно постыдно.

К счастью, наиболее одиозные положения этого законопроекта были в дальнейшем исключены ещё до того, как он стал законом, и не в последнюю очередь из-за резких возражений Джо Байдена, находившегося тогда статусе избранного президента. Впрочем, негодование, вызванное этим законопроектом, не помешало Джонсону следовать прежним курсом. Например, предложив отменить закон «О фиксированных сроках работы парламента», правительство опять включило туда пункт об исключении судебного пересмотра, заявив, что объявление выборов является делом политиков, а не судей.

Презрение правительства Джонсона к контролю со стороны судов можно понять, поскольку встречи в судах для него обычно заканчиваются поражением. Но в либеральной демократии правительство, которое постоянно проигрывает в судах, должно прекратить вести себя незаконно, а не лишать полномочий судебную систему.

Впрочем, вести себя законно – это именно то, что Джонсон, как и Трамп, явно не любит делать. Созданная правительством Независимая комиссия по оценке административного права, которая должна опубликовать свой доклад на этой неделе, была озабочена тем, как парламент мог бы ограничить судебный контроль. А задачи, поставленные перед Независимой комиссией по оценке закона «О правах человека», показывают, что правительство одержимо вопросом, а не мешают ли права человека амбициям исполнительной власти.

Верховный суд США, чьи консервативные судьи обычно заявляют о приверженности «первоначальным намерениям» отцов-основателей, хорошо бы поступили, поучившись у британских судов готовности к инновациям в условиях монархических наклонностей исполнительной власти. В особенности готовности Верховного суда Британии признавать дух и цели конституционных принципов, в то время как последовательная интерпретация законодательства расширяет его способности реагировать на новые вызовы.

Наглое нарушение Трампов первоначального намерения системы президентского помилования стало лишь одним из многочисленных вызовов, которые он бросил политической системе, учреждённой Конституцией США. Джонсон демонстрирует поведение, которое вызывает такие же тревоги. На фоне подобных угроз судам и законодателям надо вспомнить о своём истинном предназначении: предотвращать неконтролируемое использование полномочий исполнительной власти.

Николас Рид Ланген – редактор журнала LSE Public Policy Review, автор статей о британской конституции в журнале The Justice Gap.