Игорь Рогов: Комиссию по правам человека нельзя превращать в дублёра омбудсмена

Зачем Казахстану два института, занимающихся защитой прав человека, и не дублируют ли они друг друга? Поводом для дискуссии стала статья известного юриста Серика Темирбулатова, предложившего пересмотреть роль Комиссии по правам человека при президенте после появления конституционного института омбудсмена. Свою позицию по этому вопросу профессор Игорь Рогов изложил в интервью Exclusive.kz.

Комиссия и Уполномоченный: конкуренция или дополнение?

– Игорь Иванович, вы стояли у истоков создания и Комиссии по правам человека, и института Уполномоченного по правам человека и последние пять лет сами возглавляли Комиссию. Поэтому хочется спросить именно вас. Серик Темирбулатов считает, что после появления конституционного Омбудсмена место и роль Комиссии нужно переосмыслить. Вы согласны с этим? Комиссия по-прежнему нужна Казахстану или пришло время серьезно менять ее статус и функции?

– Да, я читал статью Серика Темирбулатова, он поднимает действительно важную и своевременную проблему. Речь идет не просто о будущем одного из институтов, который существует в Казахстане уже более 30 лет. По сути, это разговор о том, какой должна быть вся национальная система защиты прав человека после конституционных реформ. И вопрос, поставленный им, абсолютно уместен.

За годы независимости система защиты прав человека в Казахстане заметно изменилась. Наряду с судами, прокуратурой и другими государственными механизмами получил конституционное и законодательное развитие институт Уполномоченного по правам человека. При этом продолжает работать, и Комиссия по правам человека при Президенте, созданная еще в 1994 году.

Поэтому сегодня вполне естественно возникает вопрос – как должны соотноситься эти два института? У них одна общая цель – защита прав человека, но разная правовая природа и разные функции. Именно в этом, на мой взгляд, и заключается главный вопрос.

При этом я считаю, что сегодня важно не противопоставлять Комиссию и Уполномоченного по правам человека. Их нужно рассматривать как части единой национальной системы защиты прав человека. Да, у них разные полномочия, разные задачи и разные формы работы. Но вопрос не в том, какой из этих институтов важнее или должен заменить другой. Ключевой вопрос – насколько эффективно они взаимодействуют друг с другом и со всеми остальными государственными и общественными механизмами защиты прав человека.

– Есть мнение, что Комиссия по правам человека при президенте уже не отвечает тем международным стандартам, которым должны соответствовать современные национальные правозащитные учреждения. Это так или вопрос не столько в статусе Комиссии, сколько в том, как она работает на практике?

– Я бы не спешил здесь с выводами. Парижские принципы ООН действительно являются международным стандартом для национальных правозащитных учреждений. Но Комиссия по правам человека при президенте изначально создавалась для другой задачи. Это консультативно-совещательный орган при главе государства, и у него, повторяю, иная правовая природа.

Поэтому оценивать Комиссию исключительно через призму Парижских принципов было бы не совсем правильно. Она никогда не создавалась как независимое национальное правозащитное учреждение и не должна подменять собой институт Уполномоченного по правам человека. У нее другая миссия.

Главная ценность Комиссии заключается в том, что она является экспертной площадкой при президенте. Она объединяет представителей юридической науки, практикующих юристов, правозащитников, институтов гражданского общества и других специалистов, позволяя вырабатывать профессиональные предложения по самым важным вопросам защиты прав человека.

За более чем 30 лет работы Комиссия стала частью истории становления национальной системы защиты прав человека независимого Казахстана. И, оценивая ее нынешнюю роль, этот опыт нельзя игнорировать.

Но вместе с тем ни один государственный институт не должен оставаться неизменным только потому, что у него большая история. Государство развивается, общество меняется, а значит, должны развиваться и его институты. Поэтому вопрос о том, как должна работать Комиссия в современных условиях и какие изменения ей необходимы, представляется мне абсолютно закономерным.

– Однако сегодня нередко говорят о дублировании функций Комиссии и Уполномоченного по правам человека…

– Не отрицаю, сферы деятельности этих двух институтов действительно во многом пересекаются. Оба занимаются защитой прав человека, оба анализируют законодательство, взаимодействуют с государственными органами, международными организациями и гражданским обществом. Но это вовсе не означает, что один из них должен исчезнуть или поглотить другого.

Уполномоченный по правам человека – это самостоятельный конституционный институт. Его главная задача – защищать права конкретного человека, содействовать их восстановлению и не допускать новых нарушений. Комиссия по правам человека – консультативно-совещательный орган при президенте. Ее основная роль – не разбирать отдельные случаи нарушения прав, а выявлять системные проблемы, анализировать законодательство и государственную политику, готовить экспертные предложения главе государства.

Если говорить совсем просто, то Уполномоченный в первую очередь помогает конкретному человеку, а Комиссия должна видеть картину в целом – выявлять проблемы, которые затрагивают все общество, и предлагать пути их решения. Именно в этом я вижу принципиальное различие между этими двумя институтами.

Упразднять нельзя реформировать

– Игорь Иванович, давайте вспомним один эпизод. После учреждения института Уполномоченного по правам человека вы предложили упразднить Комиссию и на вашей записке появилась резолюция президента «Согласиться», но в итоге ее всё-таки сохранили. Что заставило вас тогда прийти к такому выводу и почему сейчас вы поменяли свое мнение?

— Жизнь показала, что в конечном итоге президент оказался прав. Со временем стало очевидно, что Комиссия и Уполномоченный по правам человека имеют разную правовую природу и должны выполнять разные задачи. Об этом я уже говорил. Конечно, провести между ними абсолютно четкую границу невозможно, но именно функциональное разграничение может стать основой для дальнейшего развития обоих институтов.

Поэтому сегодня я не согласен с подходом, при котором само существование Комиссии ставится под сомнение лишь потому, что укрепился институт Уполномоченного по правам человека. Вопрос нужно ставить иначе: нужна ли Казахстану Комиссия вообще, какую роль она должна играть в современной системе защиты прав человека? Иными словами, важно не искать основания для ее упразднения, а определить, какую дополнительную функцию она может выполнять там, где не дублирует, а дополняет работу Уполномоченного.

– Если Комиссию сохранить, то какой вы видите её роль в современных условиях? Что необходимо изменить, чтобы она не дублировала работу Уполномоченного по правам человека, а действительно приносила пользу государству и обществу?

– С предлагаемыми вариантами дальнейшего развития Комиссии, безусловно, следует ознакомиться и обсудить их. Вместе с тем я бы не стал рассматривать её преобразование в самостоятельное национальное учреждение по правам человека как наиболее очевидный путь.

В Казахстане уже существует конституционно и законодательно оформленный институт Уполномоченного по правам человека. Создание ещё одного института, претендующего на выполнение аналогичных функций, действительно может привести к дублированию полномочий и размыванию ответственности.

Не вполне очевидным представляется и вариант организационного сближения Комиссии с аппаратом Уполномоченного. При таком подходе может возникнуть риск утраты именно той особенности, которая исторически отличает Комиссию, – возможности непосредственно работать в качестве консультативно-экспертной площадки при президенте. Мне представляется более перспективным другой путь.

Комиссию целесообразно сохранить, но при этом необходимо более чётко определить её специализацию и повысить эффективность консультативной функции. Она могла бы сосредоточиться на стратегических и системных вопросах: анализе законодательства, подготовке концептуальных предложений, оценке государственной политики в сфере прав человека, выявлении долгосрочных рисков и разработке рекомендаций главе государства. При этом важно, чтобы рекомендации Комиссии не оставались исключительно экспертными документами.

Действующее регулирование уже предусматривает механизм рассмотрения рекомендаций государственными органами. Возможно, его следует развивать дальше, обеспечивая большую прозрачность информации о том, какие рекомендации были поддержаны и реализованы, а какие отклонены и по каким основаниям.

Например, на первом в этом году заседании Комиссия заслушала подробный доклад Уполномоченного по правам человека Артура Ластаева о правозащитном потенциале новой Конституции и сформулировала ряд рекомендаций государственным структурам. Надеюсь, новый состав Комиссии возьмёт под особый контроль исполнение решений, принятых по итогам этого заседания.

Деятельность Комиссии необходимо оценивать не по количеству проведённых заседаний или подготовленных документов, а по её реальному влиянию на законодательство и государственную политику. Именно такой подход, на мой взгляд, позволит сохранить Комиссию, не превращая её в институт, дублирующий работу Уполномоченного.

Халық Кеңесі и судьба Комиссии

Но есть и другой, более актуальный вопрос. Представляется, что дискуссия о будущем Комиссии по правам человека сегодня не может ограничиваться только вопросом о её соотношении с институтом Уполномоченного по правам человека. Новая Конституция Республики Казахстан 2026 года создаёт для этого разговора значительно более широкий контекст.

– Что именно вы имеете в виду?

– Речь идёт о конституционном закреплении Халық Кеңесі – Народного Совета Казахстана. Появление этого института, обладающего новым для нашей конституционной системы статусом, требует отдельного и очень серьёзного конституционно-правового осмысления.

Прежде всего необходимо определить правовую природу Халық Кеңесі. Является ли он исключительно консультативно-совещательным институтом? Можно ли рассматривать его как новый механизм институционализированного участия гражданского общества в государственном управлении? Как его полномочия соотносятся с полномочиями Парламента и других государственных органов? Наконец, как следует понимать предусмотренную Конституцией возможность участия Народного Совета в выработке законодательных предложений?

Особенно интересен именно последний аспект. Если Халық Кеңесі не является государственным органом в традиционном смысле, но при этом получает возможность участвовать в выработке законодательных предложений, то перед нами действительно новая для Казахстана конституционная конструкция. Она свидетельствует о том, что в новой конституционной архитектуре участие общества в государственном управлении приобретает более институционализированный характер. Все эти вопросы требуют отдельного научного исследования.

– И к каким последствиям это может привести на практике?

– Сегодня в Казахстане действует большое количество консультативно-совещательных и экспертных структур. Они существуют при Президенте, Парламенте, Правительстве, министерствах и других государственных органах. Есть также специализированные советы и комиссии, в том числе научно-консультативные структуры при Конституционном Суде и других государственных органах. Все они создавались в разное время, на разных правовых основаниях и для решения различных задач.

Появление Халық Кеңесі с конституционным статусом неизбежно ставит вопрос о том, как вся эта система должна быть организована в новых условиях. Нужна ли координация деятельности этих структур? Должны ли некоторые из них войти в систему Халық Кеңесі и работать, например, в качестве его специализированных секций или направлений? Или, напротив, необходимо сохранить их самостоятельность, установив при этом чёткие механизмы взаимодействия с Народным Советом?

Возможно, пришло время рассматривать существующие консультативно-совещательные органы как единую систему. Необходимо определить их место в новой конституционной архитектуре, установить механизмы взаимодействия и координации, решить, какие из них должны сохранить самостоятельность, какие могут войти в систему Халық Кеңесі, а какие целесообразно преобразовать или объединить.

На мой взгляд, все эти вопросы заслуживают отдельного комплексного рассмотрения. Возможно, речь должна идти о формировании в Казахстане целостной системы консультативно-совещательных институтов, в которой Халық Кеңесі будет занимать особое конституционное место, а положение существующих советов, комиссий и экспертных структур будет чётко определено.

– Как в таком случае может измениться роль самой Комиссии по правам человека?

–Дальнейшую судьбу Комиссии нельзя определять изолированно, только через призму соотношения с Уполномоченным по правам человека или соответствия Парижским принципам. Необходимо поставить более широкий вопрос: какое место Комиссия должна занимать в формирующейся системе консультативно-совещательных институтов новой Конституции? Возможно, она должна сохранить самостоятельность как специализированная экспертная площадка в области прав человека. Возможно, ей следует теснее взаимодействовать с Халық Кеңесі. Наконец, в будущем соответствующее направление правозащитной политики может быть институционально представлено в структуре Народного Совета.

Однако, думаю, сегодня ещё рано давать окончательный ответ. Новая конституционная модель только начинает функционировать, и потребуется время, чтобы определить реальное место Халық Кеңесі в системе публичной власти и гражданского общества.

Поэтому сейчас важно не спешить с организационными решениями, а провести глубокое конституционно-правовое исследование всей системы консультативно-совещательных органов. Возможно, потребуется и официальное толкование соответствующих норм Основного закона Конституционным судом.

Только после этого следует окончательно определять дальнейшую судьбу Комиссии по правам человека, как, впрочем, и других консультативно-совещательных органов при президенте. Поиск ответов на эти вопросы, вероятно, станет одной из важных задач современной науки и практики конституционного права Казахстана.

Иллюстрация на обложке сгенерирована с помощью ИИ