Инвестиции, СЭЗ и Конституция: где дают сбой специальные правовые режимы

Новая Конституция Казахстана допускает создание специальных правовых режимов, фактически выводящих отдельные территории за рамки общего правового порядка. Однако, по мнению адвоката АГКА, доктора права Бахытжана Шенгелбаева, международная практика и опыт самих СЭЗ в стране показывают ограниченность такого подхода без развитой инфраструктуры, эффективных институтов и соблюдения принципа равенства перед законом. Подробнее – в материале Exclusive.kz.

«Государство в государстве»: конституционная норма под вопросом

Объявленные выборы в Курултай в августе 2026 года вновь актуализировали дискуссию о новой Конституции, вступающей в силу уже совсем скоро – 1 июля. Тем более что Правительство Казахстана недавно приняло План по разъяснению Основного закона страны, что вызвало неоднозначную реакцию в экспертных кругах и журналистском сообществе, и задаются абсолютно правомерные вопросы: зачем разъяснять заново гражданам страны уже принятый нормативно-правовой акт, если абсолютное большинство осознанно за него проголосовало.

Есть, конечно, конституционные новации, которые в целом понятны, как, например, создание однопалатного парламента в виде Курултая и, соответственно, ликвидация Сената (верхней палаты Парламента), которая характерна для федеративных государств, каковым Казахстан не является.

Тем не менее действительно остаются важные вопросы, требующие разъяснения и анализа, хотя вступление в силу новой Конституции не за горами. Прежде всего одним из таковых является конституционно закреплённая норма о возможности создания специальных правовых режимов.

Вопрос архиважный с правовой точки зрения, ведь, по сути, речь идёт о создании «государства в государстве».

Статья 5, часть 6 гласит: «В целях ускоренного экономического развития отдельных регионов Республики Казахстан в соответствии с конституционными законами может быть установлен специальный правовой режим в финансовой сфере или специальный правовой режим “города ускоренного развития”. Указанные специальные правовые режимы могут предусматривать особенности государственного управления, функционирования судебной системы».

Если исходить из успешного международного опыта, как правило, такие структуры создаются прежде всего для предоставления налоговых льгот для бизнеса. Таким образом, в отдельно взятом регионе действует специальный налоговый режим, при котором налоговая нагрузка значительно снижена по сравнению с остальной частью страны.

Получается, что правовой статус компаний и граждан РК, а также иностранных граждан, задействованных и незадействованных на территориях специальных экономических зон (СЭЗ), будет отличаться в части налоговых обязательств, а также степени и видов судебной защиты прав и свобод, что противоречит самой же новой Конституции, а именно статье 16, в которой устанавливается, что «Все равны перед законом и судом».

Возможные негативные последствия могут проявиться в том, что социальное неравенство, и без того становящееся всё более очевидным в получении образования, качественной медицинской помощи и других сферах, может усугубиться в нашей стране, провозглашающей себя социальным и правовым государством.

Разъяснения, данные профильным министром на первом заседании Конституционной комиссии в январе 2026 года, содержат, на мой взгляд, больше вопросов, чем ожидаемых ответов: «Важно подчеркнуть, что специальный статус территории по своей правовой природе представляет собой исключение из общего режима правового регулирования. Они допустимы лишь при условиях прямого конституционного основания, чётко закреплённого законом, и строгого соблюдения принципов правового государства. Именно поэтому принципиальное значение имеет установление на конституционном уровне пределов и условий применения специальных режимов».

В целом не совсем понятна логика конституционного закрепления специальных правовых режимов, так как такие исключения из правил обычно регулируются не Конституцией, а законами или подзаконными актами.

Так, например, в Южной Корее действует специальный закон о назначении и управлении свободными экономическими зонами (Special Act on Designation and Management of Free Economic Zones), регулирующий создание, управление и развитие СЭЗ. Он направлен на привлечение иностранного капитала, стимулирование регионального роста и повышение конкурентоспособности национальной экономики.

В США – локомотиве мировой экономики – важную роль в привлечении инвестиций и создании рабочих мест также играет федеральный закон о зонах внешней торговли 1934 года (Foreign-Trade Zones Act of 1934), создавший правовую основу для организации зон свободной торговли на территории страны.

Он направлен на стимулирование внешней торговли и промышленного производства за счёт смягчения таможенного регулирования внутри определённых зон. Закон был принят во время Великой депрессии, когда США искали способы оживления торговли после экономического спада начала 1930-х годов. Он позволил создавать на территории страны зоны, рассматриваемые как находящиеся вне таможенной юрисдикции США для целей налогообложения, что снижало затраты импортёров и производителей. Закон остаётся ключевым инструментом торговой политики США.

Компании могут хранить, перерабатывать, собирать и переупаковывать импортные товары без уплаты пошлин до момента выхода продукции на внутренний рынок. Это упрощает логистику, снижает таможенные издержки и повышает конкурентоспособность предприятий, особенно в сфере сборочного производства и реэкспорта.

К настоящему времени в США действует свыше 250 зон и подзон свободной торговли, создающих сотни тысяч рабочих мест. Закон способствует привлечению инвестиций, локализации производства и укреплению экспортного потенциала США, оставаясь важной частью торговой инфраструктуры страны.

Инвесторам нужны не декларации, а правила игры

В Казахстане также действует Закон «О специальных экономических и промышленных зонах» 2019 года, который регулирует создание, функционирование и прекращение деятельности специальных экономических зон и промышленных зон (ПЗ), направленных на развитие несырьевого сектора и привлечение инвестиций.

Закон устанавливает правовые, экономические и организационные основы функционирования зон, призванных стимулировать индустриально-инновационное развитие страны. Он предусматривает налоговые, таможенные и иные льготы для резидентов, а также особый режим управления, направленный на упрощение ведения бизнеса и повышение экспортного потенциала.

Согласно закону, СЭЗ и ПЗ создаются постановлением Правительства РК. Для каждой зоны назначается управляющая компания, которая отвечает за инфраструктуру, обслуживание резидентов и соблюдение требований законодательства. Механизмы взаимодействия государства и частных инвесторов определены в контрактной форме.

Резиденты зон получают доступ к ряду стимулов: освобождению от отдельных налогов и пошлин, предоставлению земельных участков, упрощённым административным процедурам. Для промышленных зон предусмотрены менее льготные, но схожие условия, ориентированные на развитие производства и локализацию предприятий.

Таким образом, согласно законодательству, СЭЗ является территорией с особым правовым режимом, которая создаётся решением правительства сроком до 25 лет (с возможностью продления) со следующими характерными условиями для инвесторов:

• налоговое законодательство (корпоративные налоговые льготы до 100%)
• таможенный режим (свободная таможенная зона)
• специальные нормы в части земельного и трудового права

В результате СЭЗ в Казахстане являются автономно функционирующими «мини-юрисдикциями» внутри государства.

Соответственно, напрашивается вопрос, и интересно было бы получить разъяснения от инициаторов ст. 5 ч. 6 новой Конституции: кому и зачем было необходимо возводить в ранг конституционной нормы «рядовое» правовое регулирование создания и функционирования свободных экономических зон, если ранее в других странах, также стремящихся привлечь инвестиции и передовые технологии, такое никому, прежде всего законодателям, в голову не приходило (на данный момент в мире создано свыше 5 000 СЭЗ). Тем более в Казахстане уже имеется законодательная база с 2019 года.

Даже в ОАЭ, где находится международная организация (World Free Zones Organization), объединяющая и координирующая деятельность свободных экономических зон в мировом масштабе, регулирование осуществляется посредством простого законодательства: федеральных законов и указов на уровне эмирата.

При этом доминирует законотворчество субъектов федерации, так как правовой статус земли и другой недвижимости, в первую очередь необходимых для реализации различных индустриальных проектов, является прерогативой каждого отдельно взятого эмирата.

Тем не менее придание конституционного ранга вопросам специальных правовых режимов в Казахстане вряд ли повлечёт негативные последствия, однако и значительной пользы ожидать не приходится, так как серьёзных инвесторов не интересуют декларации, даже если они закреплены в Основном законе, обладающем в правовой иерархии наивысшей силой.

СЭЗ по-казахстански: много зон – мало инвестиций

По состоянию на 2025 год в Казахстане действует 16 специальных экономических зон по всей стране и свыше 60 промышленных зон. Эти зоны предназначены для индустриализации, содействия экспорту, а также развития логистики и инноваций.

Несмотря на внушительное количество, специальные экономические зоны Казахстана сталкиваются со структурными и правово-экономическими проблемами. Наиболее значимой из них является отсутствие необходимой инфраструктуры, а именно транспортных связей, энергоснабжения и коммунальных услуг. Недостаток финансирования замедляет завершение строительства инфраструктуры. Это напрямую снижает интерес инвесторов: даже щедрые налоговые льготы не могут компенсировать слабую логистику.

Надо отметить, что, тем не менее, некоторые специальные экономические зоны успешны, как, например, Астана и Хоргос. Другие же остаются незаполненными и медленно привлекают ключевых инвесторов.

Поскольку в казахстанской модели СЭЗ ставка в основном делается на освобождение от корпоративного налога, льготы по НДС и таможенным пошлинам, возникают серьёзные риски фискальных потерь для государства, связанные с «искусственными инвестициями», когда компании входят на рынок в основном по налоговым причинам.

Регуляторные и бюрократические барьеры также не способствуют улучшению инвестиционной привлекательности. Даже внутри СЭЗ потенциальные инвесторы сталкиваются со сложными процедурами получения статуса участника СЭЗ, распределения земли и одобрения проекта. Это подрывает ключевое ожидание от деятельности в СЭЗ: минимум бюрократии и удобство ведения бизнеса.

Отмечается также ограниченная интеграция с внутренней экономикой: некоторые СЭЗ функционируют как «анклавы». На практике это выражается в слабых связях с местным малым и средним бизнесом и национальными цепочками поставок.

Казахстан в целом в данный момент следует модели классической СЭЗ, которая характеризуется сильной юридической автономией, налоговыми и таможенными льготами, наличием реальной территории для осуществления инвестиционной деятельности и государственным управлением.

В то время как экономически развитые страны практикуют иные подходы к регулированию СЭЗ, где роль налоговых преференций ограничена и делается акцент на логистике, финансах и инновациях. Такие современные модели СЭЗ, как правило, даже не имеют чётко очерченной собственной территории и характеризуются интеграцией в общую правовую систему.

Так, например, в Нидерландах отсутствует отдельный закон о СЭЗ. Ключевое отличие от развивающихся стран заключается в том, что в развитых экономиках такие зоны не функционируют в виде налогового «рая», а создаются целенаправленно для развития логистики, инноваций в различных отраслях реальной экономики и финансовом секторе.

Реальная защита права собственности, стабильность законодательства, неподкупная судебная система, безупречная практика исполнения государством международных обязательств в части создания благоприятных условий для иностранных и внутренних инвесторов, передовая логистика и минимум бюрократии – это, пожалуй, основные составляющие привлечения иностранного капитала и передовых технологий в целях экономического роста страны.

Другого пути нет, даже если посвятить этому целую главу в Конституции.

Иллюстрация на обложке сгенерирована с помощью ИИ