Пенсионная система Казахстана на перепутье: предупреждение Болата Жамишева

Пенсионная система Казахстана подходит к точке перелома: через полтора десятилетия в солидарной пенсионной системе практически не будет новыхназначений из-за отсутствия стажа работы на 1 января 1998 года, и средние размеры пенсий за счет республиканского бюджета начнут резко снижаться, а накоплений большинства граждан может оказаться недостаточным, чтобы компенсировать это снижение. Член неформальной рабочей группы по пенсионной реформе Болат Жамишев в интервью Exclusive.kz рассказал, какие решения предлагает группа экспертов и почему реформу нельзя сводить к одному изменению.

Пенсионная яма приближается

– В прошлом году была предпринята попытка представить концепцию пенсионной реформы от группы независимых экспертов, в числе которых были Вы, Григорий Марченко, Ураз Джандосов, Кадыржан Дамитов, Анвар Сайденов, Елена Бахмутова, а также приведены актуарные расчеты ЕНПФ. Удалось ли вам в итоге донести до Правительства Вашу обеспокоенность нынешним состоянием пенсионной системы, и в чем заключалась главная идея Ваших предложений?

– Наша неформальная рабочая группа появилась после конференции, посвященной 25-летию пенсионной реформы. Свои предложения мы внесли в правительство. Они обсуждались и обсуждаются госорганами в разных форматах встреч. Сейчас их рассматривают только в части использования обязательных пятипроцентных взносов работодателей, сведя до условной формулы 4+1. Я с этим не согласен, потому что наши предложения значительно шире.

Сразу скажу: идеальных решений, которые были бы простыми, незатратными и без рисков, не существует. За годы пенсионной реформы накопилось много проблем, и решить их быстро невозможно.

Сегодня наша пенсионная система по многим показателям считается достаточно эффективной. Но у нее есть серьезный недостаток, который может перевесить все положительные моменты, Речь идет о таком показателе как адекватность размера пенсионных выплат. К 2040 году практически не останется людей, которым будут назначать солидарную пенсию за стаж до 1998 года. Это приведет к снижению коэффициента замещения, потому что сейчас уровень пенсий поддерживается во многом за счет солидарной части.

Наше предложение – изменить параметры базовой пенсии. Сейчас она привязана к прожиточному минимуму, но это дает небольшие выплаты. Мы предлагаем привязать ее к минимальной заработной плате, а минимальную зарплату – к медианной заработной плате по стране.

– А мы можем это себе позволить?

– Мы сейчас примерно столько и выплачиваем. Поэтому да, можем себе позволить. Мы не говорим о повышении расходов на пенсионное обеспечение из бюджета. Мы говорим о том, чтобы зафиксировать их на уровне 2,8–3% к ВВП, чтобы они не снижались.

Потому что эта мнимая экономия потом обернется необходимостью существенно увеличивать бюджетные расходы на выплату пенсий. По рекомендациям ОЭСР, даже при наличии накопительного компонента расходы на пенсии должны составлять около 3–4% к ВВП. Мы говорим о минимальной планке.

Опыт других стран показывает как можно избежать ошибок. Например, Чили, где была внедрена накопительная система, в итоге тоже вернула солидарный компонент. Там, как и в Мексике и других странах с накопительными системами, на солидарную часть направляется около 3–4% ВВП.

Мы предлагаем остановиться на нижней границе – 2,8–3% к ВВП, чтобы обеспечить базовую пенсию. При этом нужно признать проблему низкого охвата накопительной пенсионной системой. Есть люди, которые просто не хотят или не могут накапливать. Это факт, который необходимо учитывать, потому что на нем строятся и другие предложения, в том числе Министерства труда и социальной защиты.

Например, сейчас для самозанятых установлены взносы в накопительную систему на уровне 2% от дохода. Но очевидно, что такие взносы не смогут обеспечить достаточный размер будущей пенсии.

Кроме того, сложно прогнозировать, какой будет структура занятости в будущем. Сегодня число самозанятых и индивидуальных предпринимателей растет, и это тоже нужно учитывать при реформировании пенсионной системы.

– Когда вы задаете им такой вопрос, почему именно 2%, что они отвечают?

– Четкого ответа нет. Когда устанавливали эти 2%, вопрос о том, какой размер пенсии в будущем они обеспечат, фактически не обсуждался.

Логика, почему это сделали, понятна, но она не учитывает главный вопрос – адекватное пенсионное обеспечение. Если ты устанавливаешь взнос в накопительную систему на уровне 2%, нужно одновременно объяснить самозанятым, какую пенсию они в итоге будут получать.

Думаю, новая параметризация базовой пенсии может стать таким ответом. Например, если базовая пенсия будет составлять 90% от минимальной заработной платы, а минимальная зарплата будет привязана к медианной по стране, то человек будет понимать, какой уровень пенсии он гарантированно получит.

Если для него этого недостаточно, тогда нужно участвовать в обязательных или добровольных накопительных системах, чтобы увеличить будущую пенсию. Это был бы честный диалог с большим количеством самозанятых.

Что касается наших предложений по накопительной пенсионной системе, то мы считаем, что 5% взносов от работодателей нужно перечислять на счета работников, за которых эти работодатели платят. В этом случае общий уровень взносов для наемных работников составит около 15%. А по рекомендациям ОЭСР именно такой уровень взносов в накопительную систему считается оптимальным.

– То есть вы предлагали, чтобы 5% работодатель отправлял на счет работника, а 10% оставались в ЕНПФ?

– Нет. Сейчас в ЕНПФ идет 10%, и мы предлагали добавить еще 5% на счета работников. Но в процессе обсуждения мы столкнулись с очевидной проблемой риска пережития собственных накоплений. Демографическая ситуация меняется, количество людей старше 80 лет растет, и такой риск становится все более реальным.

Даже при ставке накоплений 15% невозможно растянуть выплаты на продолжительный срок. Если человек живет значительно дольше среднего возраста, он в любом может исчерпать свои накопления.

Поэтому появилась идея: из этих дополнительных 5% четыре процента направлять на счета работников, а за счет однопроцентного взноса создать солидарную систему для людей старше 80 лет, чтобы исключить риск пережития своих накоплений. Этого одного процента достаточно, чтобы решить проблему.

Изначально наше предложение было простым – направлять все 5% на счета работников. Но, думая о том, как исключить риск для долгожителей, мы пришли к этой модели.

Еще одно направление касается самозанятых и индивидуальных предпринимателей. Сейчас у многих из них установлены такие режимы, при которых взносы в накопительную систему минимальны и не обеспечат достаточную пенсию в будущем.

Мы предлагаем стимулировать их участие в накопительной системе. Такая практика существует во многих странах. Суть в том, что если самозанятый регулярно, 12 раз в год, перечисляет 10% от минимальной заработной платы, то государство дополнительно добавляет еще 5% от минимальной заработной платы. То есть поощряется не просто участие, а именно регулярное участие в накопительной системе.

– Но это больше для работодателей?

– Нет, это для самозанятых. За наемных работников работодатель платит 5%, а за самозанятых никто не платит. Сейчас они сами перечисляют только 2%.

Мы предлагаем стимулировать их участие в накопительной системе. Если самозанятый вместе со своими обязательными взносами регулярно перечисляет сумму, которая составляет 10% от минимальной заработной платы 12 раз в год, то государство добавляет ему еще 5% от минимальной заработной платы. Такой подход к стимулированию участия самозанятых в уплате обязательных взносов в социальные фонды уже показал эффективность во время пандемии, когда система бюджетного стимулирования социального страхования привела к значительному росту числа участников. Мы считаем, что этот опыт можно использовать и в пенсионной системе.

Что касается расходов бюджета, то все наши предложения рассчитывались в рамках примерно 3% ВВП. Это не требует дополнительных средств, но потенциальный эффект может быть значительным.

Еще один важный вопрос – управление пенсионными активами. Когда ликвидировали частные пенсионные фонды, это решение объяснялось проблемами с инвестициями в аффилированные компании и высокими комиссиями частных фондов. Но ответственность за это лежала прежде всего на регуляторе, который должен был контролировать эти процессы.

После передачи управления пенсионными активами Национальному банку институциональные проблемы превратились в системные. Люди перестали воспринимать накопления в ЕНПФ как свои собственные деньги. Национальный банк является надежным институтом для управления активами, но при этом у людей исчезло чувство собственности по отношению к своим накоплениям.

Кроме того, возник вопрос эффективности управления. Когда частные пенсионные фонды существовали, их деятельность контролировал регулятор. Сейчас же эффективность управления пенсионными активами Национальным банком никто не оценивает, кроме него самого.

5% от работодателей: решение проблемы или новая нагрузка

– Что в итоге из вашей концепции было взято? Что вошло, а что не вошло? Часто бывает, что берут один компонент, но без остальных элементов система перестает работать.

– Концепции пенсионной реформы, внесенной в правительство, еще нет. Все находится на стадии обсуждения.

Вы правильно сказали, что нельзя просто вырывать отдельные элементы из общей системы. Например, была идея перехода на сингапурскую модель, где можно использовать часть пенсионных накоплений на лечение и жилье. Но эту идею реализовали так, что это больше похоже на сворачивание накопительного компонента пенсионной системы.

В итоге при изъятии вместо реальных излишков накоплений стали учитывать будущие, гипотетические поступления человека. Получилось, что человек мог использовать деньги не из того, что он реально накопил, а из того, что он теоретически еще сможет накопить в будущем. Это привело к значительным изъятиям.

Сама идея использования части накоплений имеет право на жизнь, но только если человек действительно накопил достаточно средств, например, для покупки пенсионного аннуитета. Тогда разницу можно было бы разрешить использовать на другие цели.

К тому же сингапурская модель работает в другой системе и просто перенести ее невозможно. Для этого пришлось бы полностью перестраивать всю социальную систему, и это было признано на одном из обсуждений в Министерстве труда и социальной защиты нереализуемым.

– Полноценной концепции пока нет, но при этом уже принимаются конкретные и достаточно спорные решения. Например, повышение порога, изменение правил для управляющих компаний, которые могут привлекать до 100% пенсионных накоплений. Если нет четкого видения, зачем тогда предпринимать такие шаги?

– Я бы не сказал, что видения нет. Оно есть, в том числе у Министерства труда и социальной защиты. Их предложение заключается в том, чтобы использовать 5% взносов работодателей для создания нового уровня пенсионной системы. Логика министерства в том, что поскольку накоплений у значительной части населения будет недостаточно, и хватит только на несколько лет выплат, то есть проблема, которая появится в будущем. Сейчас пенсионеры получают пенсию из трех источников: базовая, солидарная и накопительная. Например, у тех, кто выходит на пенсию в ближайшие годы, средний размер пенсии составляет около 150 тысяч тенге, из которых значительную часть дает солидарная пенсия.

Но когда солидарная система начнет уходить, накопительная система не сможет полностью ее компенсировать. Возникнет социальная яма для тех, кто будет выходить на пенсию примерно с 2030 по 2040 год. Именно поэтому я считаю, что начинать нужно не только с накопительной системы, а с изменения параметров базовой пенсии.

– Сейчас это предложение, похоже, имеет все шансы быть принятым?

– Я сначала закончу с предложениями Министерства труда. Очевидно, что они видят проблему и хотят ее решить. И мы тоже за то, чтобы население гарантированно получало пенсии на достойном уровне. Но нам, членам рабочей группы, этот подход кажется неприемлемым. Предлагается создать на базе Государственного фонда социального страхования еще один уровень пенсионного обеспечения и направлять туда 5% взносов работодателей.

Министерство труда делало расчеты до 2050 года, и на первый взгляд ситуация выглядит неплохо – дефицита в этой системе не возникает. Но для пенсионной системы 2050 год – это уже близкая перспектива.

Проблема в том, что любая новая система сначала выглядит устойчивой, пока она не стала зрелой. По расчетам ЕНПФ, которым я доверяю больше, потому что их актуарная модель использовалась и по рекомендации МВФ, в будущем там все же возникнет дефицит. И этот дефицит придется закрывать из бюджета. В итоге мы получим два уровня пенсионного обеспечения, которые будут поддерживаться государством: базовую пенсию напрямую из бюджета и социальную пенсию через фонд, который тоже потребует бюджетной поддержки. Это, на мой взгляд, неправильная конструкция.

Кроме того, если мы будем игнорировать накопительную пенсионную систему, то получим выравнивание размеров пенсий. Все бюджетные пенсии в итоге становятся примерно одинаковыми, потому что хоть и учитываются стаж и зарплата, но в рамках установленных ограничений, к тому же пенсии за счет бюджета обычно в большей мере индексируются на инфляцию в части ее минимальных значений, чем более высокие размеры пенсий. Это также приводит к постепенному выравниванию размера пенсий всех пенсионеров.

А накопительная система как раз позволяет учитывать личный вклад человека. Если человек делает большие взносы, он должен получать больше. Если человек вообще не участвует в системе, возникает вопрос, почему его пенсия должна быть такой же высокой.

Еще один спорный момент – это использование взносов работодателей. Получается, что работодатель платит не только за своих работников, а фактически за всех участников системы. Возникает вопрос: если самозанятый платит в ЕНПФ только 2% и больше ни в какую систему не делает взносов, почему сторонний работодатель,к которому самозанятый не имеет никакого отношения, должен дополнительно обеспечивать его пенсионные выплаты? Это относится и к другим категориям граждан, не являющихся работниками предприятий, делающих взносы за своих работников.

– То есть, по сути, все перекладывается на работодателя? И это не стимулирует нанимать людей, если за каждого сотрудника придется дополнительно платить.

– Да. Более того, если структура занятости будет меняться и количество самозанятых и индивидуальных предпринимателей существенно вырастет, что вполне возможно в современных условиях, эта система может столкнуться с проблемами еще быстрее.

Цифровые технологии меняют рынок труда. Уже не всегда нужно работать в офисе с девяти до шести, многие профессии переходят на более гибкие форматы занятости. А это означает рост числа самозанятых и индивидуальных предпринимателей.

Подводя итоги, хочу сказать, что проблем в пенсионной системе достаточно много. Решать их непросто, и любые предложения имеют свои плюсы и минусы. Но пенсионной реформой не должно заниматься только Министерство труда и социальной защиты. В этом процессе должны участвовать весь экономический и социальный блок Правительства, а также Национальный Банк.

Иллюстрация на обложке сгенерирована с помощью ИИ