Зачем премьер-министр вернулся в Самрук-Казына?

23 января, 2023

Назначение премьер-министра председателем совета директоров АО «Самрук-Қазына» – это возврат в «Старый Казахстан» худшего образца. Почему не исполняются поручения Касым-Жомарта Токаева о внедрении в законодательство Казахстана наилучших мировых практик, в особенности передовых практик ОЭСР?!

На прошлой неделе председателем совета директоров АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Қазына» (далее ФНБ СК) избран премьер-министр Алихан Смаилов. Ранее, с февраля 2020 года, этот пост занимал иностранный эксперт Джон Дудас, который остается в совете простым членом в качестве независимого директора. Наверное, из-за роспуска парламента и назначения парламентских выборов, эта негативная новость практически не комментировалась в прессе, а зря. Это назначение является показательным примером того, что текущие власти вместо проведения реальных реформ квазигосударственного сектора в Казахстане, откатываются назад в «Старый Казахстан» худшего образца. Хуже того, данный пример также показывает, что расхождение слов и дел текущего правительства достигло своего максимума.

Правильные слова правительства, которые давно нужно было сделать

11 января этого года был опубликован проект Концепции закона по вопросам развития квазигосударственного сектора, разработанный Министерством Национальной Экономики. На удивление, в отличие от практически всех последних стратегических документов правительства, этот документ получился неплохим, особенно с точки зрения кардинальных реформ в Самрук-Казына. Основной целью концепции является «повышение эффективности квазигосударственного сектора» (далее КГС). В документе отмечается, что на сегодняшний день имеется ряд системных проблем, препятствующих реализации данной цели.

В документе наконец признается, что государственное управление квазигосударственном сектором в Казахстане отклоняется от передовой практики стран ОЭСР. В частности, у нас отсутствует единая государственная политика управления субъектами квазигосударственного сектора, которая должна включать обоснование необходимости той или иной государственной собственности. С точки зрения ФНБ Самрук-Казына, это означает, что правительство должно четко обосновать для парламента и общественности зачем этот государственный фонд владеет тем или иным бизнесом, и почему этот государственный бизнес нельзя полностью передать частным инвесторам. Это очень серьезная системная проблема, которая не решается с момента обретения независимости Казахстана.

Другой системной проблемой, отмеченной в Концепции, является то, что в Казахстане основная причина ограничения конкуренции на рынке связана с государственным участием в экономике, в частности, из-за широкого присутствия субъектов КГС в различных секторах экономики. Также говорится, что «в относительном выражении казахстанское регулирование представляется более ограничивающим конкуренцию, чем в среднем по странам ОЭСР». От себя дополнительно отмечу, что по уровню государственного участия в экономике Казахстан превышает средние цифры по странам ОЭСР в два раза, а по пяти лучшим странам ОЭСР – в три раза.

Третьей системной проблемой, отмеченной в Концепции, является несовершенство корпоративного управления в квазигосударственном секторе, которое также сильно отстает от лучших международных практик и рекомендаций ОЭСР. Что касается деятельности коммерческих государственных компаний, то в контексте корпоративного управления в документе говорится, что политические государственные служащие, зачастую, в связи с политической должностью не обладают должной объективностью и независимостью в процессе принятия решений во время заседаний совета директоров таких госкомпаний. Кроме того, политические государственные служащие выполняют функцию регулятора и реформатора госполитики в определённой отрасли экономики, что неминуемо создает конфликт интересов при принятии решений. В этой связи в Концепции говорится, что лучшая мировая практика требует вывода политических государственных служащих из составов СД госкомпаний.

Единственной системной проблемой квазигосударственного сектора, которую МНЭ не упомянул в своей Концепции – это использование прибыли государственных компаний и нацхолдингов для финансирования государственных/социальных расходов. Например, правительство вместо того, чтобы субсидировать тарифы на электроэнергию из государственного бюджета, заставляет производителей электроэнергии снижать стоимость электроэнергии за счет своей прибыли. В результате, в электроэнергетике сложилась катастрофическая ситуация, связанная с очень большим износом оборудования и сетей, и нынешняя зима ясно нам показала, насколько глубока данная проблема.

Другой пример использования нацхолдингов вместо государственного бюджета – это недавнее постановление правительства (29 декабря 2022), требующее от ФНБ Самрук-Казына профинансировать строительство жилых домов для социально уязвимых слоев населения в области Жетісу. Также в процессе обсуждения находится проект проставления правительства, требующий от ФНБ СК обеспечить финансирование для АО «Агентство Хабар» с целью повышения его рейтингов и увеличения доходов за счет привлечения рекламодателей. Все это никак не вяжется с главной задачей, указанной в законе о ФНБ СК, – «повышение конкурентоспособности, рыночной стоимости и доходности организаций, входящих в группу Фонда».

Как власти говорят одно, а делают противоположное

В феврале 2020 года председателем совета директоров ФНБ Самрук-Қазына был избран иностранный эксперт, независимый член совета – Джон Дудас. Как говорилось в официальном пресс-релизе ФНБ СК, согласно изменениям в Законе РК «О Фонде национального благосостояния», утвержденным в мае 2018 года, с 1 января 2020 года премьер-министр вышел из состава Совета директоров Фонда и теперь председатель СД выбирается тайным голосованием из числа независимых директоров, большинством голосов.

Также в пресс-релизе было отмечено, что это нововведение (назначение председателем СД из числа независимых директоров) соответствуют новой стратегии развития ФНБ СК, одобренной Елбасы в апреле 2018 года, а также международным стандартам для компаний с государственным участием, «которые предусматривают четкое отделение функций государства, как собственника, от функций регулятора».

Таким образом, и в 2018 году, и сейчас в 2023 году (в проекте Концепции) властями говорилось и говорится, что назначение премьер-министра на пост председателя ФНБ СК создает серьезный конфликт интересов и это не соответствует международным стандартам, и прежде всего руководящим принципам ОЭСР. Однако, в «лучших» традициях «Старого Казахстана», «новое» правительство продолжает старую практику – говори правильные и красивые слова, но делай то, что тебе хочется.

Интересно отметить, что такой откат в «Старый Казахстан» худшего образца происходит под лозунгами исполнения поручений президента, хотя я не помню, чтобы президент поручал правительству отход от передовых практик стран ОЭСР. В частности, возвращение премьер-министра председателем СД Самрук-Казына стало возможным после изменения закона «О Фонде национального благосостояния», которое произошло в декабре 2022 года в рамках внесения изменений в законодательные акты по вопросам реализации отдельных поручений главы государства. Спрашивается, когда президент давал поручение правительству по такому негативному изменению в корпоративном управлении ФНБ СК?!

Однако самое странное было то, что правительство, внося изменения в закон о ФНБ Самрук-Казына месяц назад, почему-то забыло убрать из закона «Совет по управлению ФНБ», возглавляемый Первым президентом – Елбасы. Изначальной проблемой данного совета, возглавляемого Елбасы, было то, что он полностью искажал суть корпоративного управления в Самрук-Казына и нарушал все международные стандарты. После трагических январских событий прошлого года «Совет по управлению ФНБ» нужно было немедленно закрыть, поскольку конституционный закон о Елбасы не имел к этому никакого отношения. Однако, совет, возглавляемый Елбасы, до сих пор существует. Спрашивается, почему?!

Провал разгосударствления экономики и трансформации ФНБ Самрук-Казына

В целом, объявленная правительством программа реформ АО «Самрук-Қазына» представляет собой лишь имитацию кардинального реформирования квазигосударственного сектора и не позволит снизить избыточное присутствие государства в экономике и повысить эффективность нацхолдингов так, как об этом объявлял президент. Помимо того, что говорится в проекте Концепции по повышению эффективности квазигосударственного сектора (обсуждалось в статье ранее) для кардинальных реформ в ФНБ СК необходимы следующие шаги.

Прежде всего, чтобы добиться эффективной работы госкомпаний, входящих в «Самрук-Казана», необходимо вернуть нацхолдингу его первоначальный смысл – холдинг по контролю и управлению государственными компаниями. Все остальные функции ФНБ СК (суверенный фонд благосостояния и институт развития) нужно передать государственным организациям, которые были специально созданы для этого (Нацфонд и НУХ «Байтерек»).

Необходимо вывести из группы СК совместные и ассоциированные компании, где государство не имеет контрольной доли владения. Например, нужно вывести из ФНБ СК государственные доли нефтегазовых мегапроектов (Тенгиз, Кашаган, Карачаганак), а также неконтрольные госдоли в крупнейших трубопроводных, металлургических и других компаниях. Все такие государственные инвестиции нужно предать под управление в Нацфонд, поскольку за эффективностью и конкурентоспособностью таких компаний следят частные авторитетные акционеры, и дивиденды по таким государственным инвестициям обязательно должны идти в Нацфонд.

Когда ФНБ СК начнет выполнять только одну функцию – как холдинг по контролю и управлению государственными компаниями, то необходимо будет запретить СК вкладывать деньги в новые госкомпании и проекты. В результате приватизации активы холдинга будут регулярно уменьшаться, а не расти. Для успешной приватизации нужно сократить список стратегически важных государственных компаний до минимума так, как это делается в странах ОЭСР. Все поступления от приватизации госкомпаний должны целиком передаваться в Нацфонд, чтобы у СК не было соблазна использовать эти деньги не по назначению.

Правительству необходимо срочно выстроить свою работу с государственными компаниями в соответствии со стандартами ОЭСР по корпоративному управлению (то есть, у каждой компании будет по-настоящему независимый и профессиональный совет директоров). После чего головную холдинговую компанию ФНБ СК, на содержание которой тратятся громадные деньги, вполне можно будет заменить компактным государственным агентством при правительстве по управлению государственными коммерческими активами.