Администрации Мирзиёева дали больше власти и особую неприкосновенность

Президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев подписал Конституционный закон об Администрации президента. Документ не просто закрепляет статус президентского аппарата: он значительно расширяет его влияние на госорганы, кадровую политику и нормотворчество, одновременно предоставляя части сотрудников крайне широкие гарантии неприкосновенности, выяснил Exclusive.kz.

Вступивший сразу в силу новый Конституционный закон «Об Администрации президента Республики Узбекистан» состоит из 4 глав и 34 статей. Согласно документу, АП Узбекистана остаётся непосредственно подчинённым и подотчётным президенту государственным органом, однако теперь её место в системе власти, полномочия руководства, отношения с правительством, парламентом, судами, силовыми структурами и местными властями закрепляются уже на уровне закона.

До сих пор Администрация президента существовала прежде всего на основании указа от 2018 года и официально описывалась как орган, обеспечивающий информационно-аналитическую и организационно-контрольную деятельность главы государства. Новый закон заметно расширяет эту конструкцию.

Теперь АП Узбекистана сможет не только готовить документы для президента и контролировать исполнение его поручений, но и непосредственно координировать работу государственных органов, требовать от них материалы и доступ к информационным системам, оценивать деятельность чиновников и давать руководителям госорганов обязательные указания и поручения.

В частности, статья 7 позволяет Администрации президента самостоятельно разрабатывать проекты президентских указов и постановлений, создавать рабочие комиссии во главе с руководителями госорганов и хокимами, запрашивать необходимые сведения и пользоваться информационными системами, базами данных, архивами и другими информационными ресурсами государственных органов. Также данный госорган получает право давать руководителям государственных органов и организаций обязательные для исполнения указания и поручения, требовать подробные отчёты о результатах, изучать исполнение законов и решений президента, а также оценивать эффективность должностных лиц.

Если чиновник со своими задачами не справляется, администрация президента сможет инициировать его дисциплинарную ответственность – вплоть до освобождения от должности. Таким образом, функция аппарата, обслуживающего деятельность президента, заметно смешивается с функциями самостоятельного центра государственного управления.

Распоряжения АП будут выше постановлений правительства

Особенно заметно усиливается фигура руководителя Администрации президента, – которой, напомним, в данный момент является дочь президента страны Саида Мирзиёева. Она сможет контролировать и координировать работу руководителей органов, непосредственно подчинённых президенту, оценивать их результативность, давать им поручения и принимать отчёты руководителей республиканских и местных исполнительных органов.

Кроме того, руководитель администрации будет координировать административные реформы в центральных и местных органах исполнительной власти, реализацию программ территориального развития и выполнение отдельных международных обязательств.

Вошла в компетенцию главы АП и достаточно чувствительная кадровая сфера. В установленном президентом порядке глава администрации сможет самостоятельно назначать и освобождать должностных лиц государственных органов и организаций, а также вносить президенту Мирзиёеву кандидатуры руководителей и предложения об их увольнении.

Но одна из наиболее существенных новелл касается собственного нормотворчества администрации. Руководитель АП получает право издавать распоряжения и поручения, обязательные для исполнения на всей территории Узбекистана всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами. Президент сможет такие документы приостанавливать или отменять.

Одновременно закон вносит поправки в закон «О нормативно-правовых актах» и включает распоряжения руководителя Администрации президента непосредственно в перечень нормативно-правовых актов. Причём новая категория вставляется между актами президента и постановлениями Кабинета министров.

До изменений в иерархии после Конституции, законов и постановлений палат парламента следовали указы и постановления президента, затем постановления Кабинета министров, ведомственные акты и решения местных властей.

Получается довольно необычная конструкция: нормативное распоряжение руководителя президентской администрации оказывается выше постановления правительства. Правительство и министерства формально продолжают отвечать за свои отрасли, но над ними возникает администрация, способная координировать их работу, требовать исполнения собственных обязательных актов, оценивать руководителей и влиять на кадровые решения.

Если в отрасли возникнет провал, определить, где заканчивается политическая и управленческая ответственность профильного министра или правительства и начинается ответственность администрации, станет значительно сложнее.

Представители Администрации будут повсюду

Закон предусматривает и возможность фактически выстраивать собственную вертикаль контроля внутри государственного аппарата.

Руководитель АП при необходимости сможет вводить должности своих представителей во всех государственных органах и организациях любого уровня, а также в дипломатических учреждениях Узбекистана за рубежом. Представителей он будет назначать и увольнять самостоятельно.

Отдельная вертикаль создаётся в сфере противодействия коррупции. Комплаенс-служба Администрации президента будет координировать подразделения комплаенса и внутреннего антикоррупционного контроля государственных органов и организаций.

Более того, заместителей или советников руководителей республиканских госорганов по вопросам комплаенса и внутреннего антикоррупционного контроля будет назначать и освобождать сам руководитель президентской администрации. Во время работы они одновременно получают статус представителей АП.

С одной стороны, централизация антикоррупционного контроля может объясняться желанием сделать такие службы независимее от руководителей ведомств, которых они должны проверять. С другой – их независимость в таком случае достигается посредством прямой зависимости от другого мощного центра власти.

Также АП Узбекистана будет координировать судебно-правовые реформы и готовить предложения по реформированию судебной системы. В сфере экономики она сможет координировать, контролировать и мониторить реализацию инвестиционных, инфраструктурных, промышленных, энергетических, транспортных, социальных и других проектов, которые президент признает приоритетными или стратегическими. Их целевые показатели, этапы и сроки будет утверждать руководитель администрации на основании актов или поручений президента.

Иммунитет станет распространяться даже на семьи

Ещё более чувствительная часть закона касается уже не полномочий администрации, а гарантий для её сотрудников. Документ делит персонал, в частности, на должностных лиц, управленческих и служащих работников. К должностным лицам относятся руководитель АП и его советники, помощник президента, заместители руководителя, заведующий его секретариатом, советники и представители президента, руководители подразделений администрации и их заместители.

Для должностных лиц и управленческих работников вводится специальный режим неприкосновенности. Причём он распространяется не только непосредственно на самого сотрудника. Закон прямо относит к защищённой сфере частную жизнь самого работника и членов его семьи – супругов, детей и родителей, их жильё, служебные помещения, личный и служебный транспорт, средства связи, переписку, электронные данные, вещи и документы.

В отношении должностных лиц администрации запрещается возбуждать уголовные дела, привлекать их к уголовной ответственности, проводить оперативно-розыскные, следственные и иные процессуальные действия, ограничивающие их права и свободы, а также применять административный арест.

Для управленческих работников установлена несколько иная конструкция. Они не несут уголовной, административной или гражданской ответственности за решения, действия или бездействие, высказанные мнения и данные указания, если это связано с исполнением их обязанностей и полномочий.

Если же речь идёт о действиях, не связанных с работой в администрации, уголовное преследование, следственные действия и другие меры в отношении такого сотрудника допускаются только с письменного согласия президента Узбекистана. Уголовное дело против управленческого работника АП, – как во время работы, так и после увольнения, – сможет возбуждать только Генеральный прокурор. Рассматривать такое дело будет Верховный суд.

Наконец, закон устанавливает ещё одну исключительную гарантию: должностные лица администрации сохраняют предусмотренный законом иммунитет пожизненно после увольнения, а управленческие сотрудники – ещё пять лет. Доказательства, полученные в нарушение этих гарантий, должны признаваться недопустимыми.

Более того, закон заранее защищает эти гарантии от возможного ужесточения законодательства в будущем. Если позднее правила неприкосновенности будут отменены, ограничены или иным образом ухудшат положение сотрудников, новые нормы не будут распространяться на лиц, уже получивших такой иммунитет, в том числе после их увольнения.

Получается своеобразная юридическая несгораемая конструкция: однажды приобретённая пожизненная неприкосновенность должна сохраняться независимо от последующих изменений законодательства. На фоне заявленного в самом законе принципа равенства перед правом настолько широкий объём специальных гарантий как минимум требует подробного объяснения – особенно когда неприкосновенность касается не только действий при исполнении полномочий, но также частной жизни, имущества и коммуникаций членов семьи.

Диппаспорта станут пожизненными

Иммунитетом социальные и правовые преимущества не ограничиваются. Должностным лицам Администрации президента, а также их супругам, детям и родителям будут выдаваться пожизненные биометрические дипломатические паспорта. Управленческим работникам дипломатические паспорта положены на период работы в АП.

Сотрудникам также гарантируются медицинская помощь и санаторно-оздоровительные услуги, причём соответствующие меры социальной защиты распространяются на супругов, детей и родителей. При переходе в администрацию за работниками сохраняются надбавки за ранее присвоенные воинские, специальные, квалификационные и дипломатические ранги. Стаж работы в других государственных структурах учитывается при назначении выплат за выслугу лет.

Но наиболее любопытная социальная гарантия ждёт чиновника уже после ухода из администрации. Закон устанавливает, что после освобождения от должности сотруднику должна быть предоставлена работа как минимум на одну ступень выше должности, которую он занимал до прихода в АП. Если такой вакансии нет, ему в приоритетном порядке должны предложить равноценную либо более высокую должность в государственных органах или организациях. Исключения предусмотрены, в частности, для сотрудников, уволенных за нарушение трудовой дисциплины, а также некоторых лиц, пришедших с выборных или назначаемых президентскими актами должностей.

Получается весьма своеобразная система карьерного страхования: работа в Администрации президента при нормальном увольнении сама по себе становится основанием претендовать как минимум на сохранение прежнего статуса, а обычно – на повышение относительно должности, которую человек занимал до перехода в АП. Объяснение того, почему именно эта категория государственных служащих нуждается не только в усиленной правовой защите, но ещё и в законодательной гарантии дальнейшего карьерного продвижения, отсутствует.

Конституционный закон приняли с неимоверной скоростью

Не меньше вопросов вызывает и скорость, с которой столь масштабный документ прошёл законодательную процедуру.

Проект начали рассматривать в парламенте 4 августа. Уже 6 августа его приняла Законодательная палата, а 7 августа одобрил Сенат. 14 августа закон подписал Шавкат Мирзиёев. Таким образом, от первого чтения до подписи президента прошло всего десять дней.

Для документа, который фактически перестраивает отношения между президентской администрацией, правительством и другими государственными институтами, устанавливает новый вид нормативно-правового акта, вводит масштабные кадровые полномочия и пожизненный иммунитет для ряда чиновников, это чрезвычайно сжатый срок. Тем более что сам Мирзиёев ранее неоднократно подчёркивал значение общественного участия при принятии основополагающих документов. Во время Конституционной реформы власти, например, отдельно обращали внимание на всенародное обсуждение проекта и называли участие граждан одним из принципиальных элементов процесса. В случае с законом об Администрации президента сопоставимой публичной дискуссии вокруг наиболее чувствительных положений, – по крайней мере до его принятия, – не произошло.

Возникает дисбаланс вертикали власти. Администрация получает инструменты, позволяющие контролировать исполнение решений практически по всей вертикали власти, вмешиваться в кадровую политику, координировать госорганы, выпускать обязательные нормативные акты и формировать собственную сеть представителей. Одновременно её ключевые сотрудники получают защиту, которую трудно назвать обычной гарантией независимости государственного служащего: пожизненный иммунитет, особый порядок уголовного преследования, защиту частной жизни и коммуникаций членов семьи, пожизненные дипломатические паспорта и гарантированное трудоустройство после ухода.

Любопытно, что статья 4 самого закона среди принципов работы Администрации президента прямо называет «открытость» и «прозрачность». Но лишь практика покажет, насколько эти два слова будут соответствовать масштабу полученной власти. Потому что расширять полномочия государственного института само по себе – не обязательно проблема. Проблемы начинаются тогда, когда вместе с полномочиями растёт защита от внешнего контроля, а механизмы публичной подотчётности остаются значительно менее заметными. В Узбекистане этим законом Администрация президента получила и большую силу, и большую защищённость. Вопрос о столь же заметном росте её ответственности пока остаётся открытым.

Иллюстрация на обложке сгенерирована с помощью ИИ