Как Токаев может потерять контроль над Казахстаном

Казахстан входит в новый политический цикл с редкой для региона проблемой: государство умеет быстро менять людей, но плохо сохраняет знания, решения и ответственность. На фоне перехода к однопалатному Курултаю и возможного масштабного обновления элит разрыв институциональной памяти может стать не технической, а системной угрозой управлению.

В Казахстане давно привыкли воспринимать кадровые перестановки как признак обновления. Новый министр, новый аким, новый руководитель нацкомпании – значит, появится новая энергия, новые подходы, новые KPI. Но у этой модели есть обратная сторона: вместе с людьми из системы часто уходят не только ошибки, но и опыт, понимание контекста, неформальные знания, история решений и ответственность за уже начатые проекты.

Именно это можно назвать разрывом институциональной памяти. Речь не о ностальгии по старым кадрам, а о способности государства помнить, почему принимались те или иные решения, какие риски уже обсуждались, какие реформы проваливались и почему, какие проекты нельзя перезапускать с нуля каждые два-три года.

На эту проблему обращал внимание и Константин Полунин, один из ключевых авторов исследования BCG о перспективах Центральной Азии и Каспийского региона. В интервью Exclusive.kz он говорил о необходимости мыслить не в горизонте одного-двух лет, а 5–10 лет, опираясь на сценарии, цифры и факты. В самом исследовании BCG подчеркивалось, что у региона есть короткое окно возможностей до 2035 года, а Казахстану для достижения целей роста в 2025–2029 годах потребуется около $94 млрд дополнительных инвестиций.

Но проблема в том, что такие горизонты требуют устойчивых институтов. Инвестиции, инфраструктура, индустриализация, энергетика, вода, транспортные коридоры, образование – все это проекты длинного цикла. Их нельзя эффективно вести в логике постоянной кадровой перезагрузки.

Формально казахстанская госслужба выглядит достаточно большой и устойчивой. На 1 января 2025 года штатная численность госслужащих составляла 91 555 единиц, фактическая – 84 482 человека. Из них 751 – политические госслужащие, 83 731 – административные. Средний стаж госслужбы – 11,9 года.

Но именно здесь и возникает парадокс. На нижнем и среднем уровне система вроде бы сохраняет людей. На верхнем – постоянно меняет управленческую конфигурацию. Министр приходит со своей командой. Аким меняет заместителей. Руководитель ведомства пересобирает приоритеты. Новый политический цикл часто означает не корректировку старой политики, а попытку написать ее заново.

Особенно ярко это видно на региональном уровне. По данным исследования NAC Analytica, за годы независимости регионы Казахстана возглавляли 150 акимов, которые обеспечили 198 сроков на посту главы региона. На ноябрь 2025 года средний срок пребывания акима в должности составлял около 2 лет 11 месяцев. Для долгосрочного развития региона это крайне короткий срок: за три года можно войти в курс дела, поменять команду, запустить несколько инициатив – но почти невозможно довести до конца сложные инфраструктурные, социальные или экономические проекты.

Отсюда первая причина разрыва институциональной памяти – персонализация управления. В Казахстане политика часто привязана не к институту, а к человеку. Есть «проект министра», «инициатива акима», «поручение главы ведомства». Когда человек уходит, его проект теряет политическую защиту, даже если он был рационален.

Вторая причина – слабая культура документирования решений. В развитых бюрократиях важны не только приказы и постановления, но и память о процессе: почему выбрали именно этот вариант, какие альтернативы отвергли, какие риски видели, какие выводы сделали после ошибок. В Казахстане эта часть часто остается в головах конкретных исполнителей. Ушел человек – ушла логика решения.

Третья причина – страх ответственности. Если новый руководитель продолжает старый проект, он наследует и его риски. Гораздо безопаснее объявить «новый подход», «перезапуск», «актуализацию» или «дорожную карту». В итоге государство тратит ресурсы не на движение вперед, а на бесконечную упаковку уже известных идей.

Четвертая причина – высокая зависимость от политических циклов. В Казахстане смена институциональной конструкции почти всегда ведет к кадровому движению. Сейчас этот риск особенно велик. Новый Курултай будет состоять из 145 депутатов, избираемых на 5 лет, и получит полномочия по контролю за правительством, заслушиванию министров, выражению недоверия правительству и участию в назначении ключевых должностных лиц. Это означает, что обновление парламента почти неизбежно запустит более широкую перенастройку исполнительной власти.

Формально это может выглядеть как демократизация и усиление парламентского контроля. Но практически это несет риск масштабной кадровой турбулентности. Если одновременно обновятся депутаты, правительство, руководители ведомств, квазигоссектор и региональные элиты, страна столкнется не просто с приходом новых людей, а с потерей накопленного управленческого контекста.

Государство, которое забывает собственные реформы

За тридцать пять лет независимости Казахстан успел принять десятки стратегий развития, государственных программ, национальных проектов и концепций. Некоторые из них были отменены, не завершившись. Другие – признаны неэффективными. Третьи спустя несколько лет возвращались практически в том же виде, но уже под новым названием. Государство словно каждый раз начинает разговор с чистого листа. Достаточно вспомнить лишь несколько самых известных примеров.

Программа форсированного индустриально-инновационного развития (ГПФИИР) в начале 2010-х годов должна была стать новой промышленной революцией. После нескольких этапов реализации ее сменили Государственная программа индустриально-инновационного развития, затем национальные проекты, затем новая промышленная политика. Названия менялись быстрее, чем подходы.

Программа «Дорожная карта бизнеса – 2020» несколько раз реформировалась, затем была фактически растворена в национальном проекте по развитию предпринимательства. Однако большинство инструментов поддержки бизнеса сохранились почти без изменений – изменились лишь архитектура документа и ответственные ведомства.

Программа «Нұрлы жол» первоначально задумывалась как масштабная инфраструктурная стратегия. Позже ее элементы были распределены между различными государственными программами и национальными проектами. Формально программа исчезла, но значительная часть мероприятий продолжила существовать под другими вывесками.

Еще показательнее судьба системы государственного планирования. Сначала Казахстан жил по Стратегии-2030. Затем появилась Стратегия-2050. Параллельно существовали пятилетние стратегические планы, государственные программы, отраслевые программы, концепции развития, комплексные планы, национальные проекты. В 2021 году национальные проекты пришли на смену государственным программам. Спустя несколько лет сами национальные проекты начали трансформироваться в новые концепции и планы развития.

Каждый новый цикл сопровождался обещанием отказаться от недостатков предыдущего. Но редко сопровождался публичным анализом того, почему предыдущая модель оказалась неэффективной. В результате государство аккумулирует огромное количество документов, но значительно меньше – знаний. Именно это отличает Казахстан от многих соседей по Центральной Азии.

Парадоксально, но более персоналистские политические системы региона зачастую обладают большей институциональной преемственностью внутри государственного аппарата. В Узбекистане после прихода Шавката Мирзиёева произошла масштабная модернизация, однако большинство ключевых реформ строилось вокруг уже существующих институтов, постепенно меняя их содержание, а не ликвидируя прежние механизмы.

В Казахстане же значительно чаще меняется сама архитектура управления: создаются новые агентства, затем объединяются министерства, потом снова разделяются, вводятся новые модели планирования, отменяются старые программы, появляются новые национальные проекты.

За последние годы Министерство экологии несколько раз меняло полномочия, Министерство национальной экономики – структуру, Министерство индустрии неоднократно реформировалось, Агентство по стратегическому планированию сначала стало самостоятельным органом, затем его функции снова перераспределялись между ведомствами.

Даже официальная Концепция развития государственного управления до 2030 года фактически признает, что Казахстан уже прошел пять крупных этапов реформирования государственного управления, начиная с 1991 года.

Но возникает закономерный вопрос. Если реформы идут уже более тридцати лет, почему практически каждая следующая начинается словами: «необходимо устранить проблемы предыдущей модели»?

Институциональная память – это не архив документов. Это способность государства отвечать на три простых вопроса: почему мы когда-то было принято именно это решение? Почему оно не сработало? Почему мы уверены, что теперь получится лучше? Сегодня на эти вопросы зачастую уже некому отвечать. Потому что авторы решений ушли. Документы потеряли актуальность. Ответственность растворилась. А новая команда начинает писать собственную стратегию.

Самая большая проблема нового парламента – вовсе не то, что придут новые депутаты. И даже не то, что вслед за ними обновятся министры, вице-министры, председатели комитетов, руководители национальных компаний и акимы. Главная проблема – если вместе с ними снова исчезнет память государства. Потому что страны становятся успешными не тогда, когда умеют менять людей, а тогда, когда умеют сохранять знания. Именно поэтому развитые государства строят институты, которые переживают политиков. Казахстан же пока слишком часто строит государство, которое приходится начинать заново после каждой крупной кадровой волны.

Последствия могут быть серьезными

Первое – замедление реформ. Каждый новый руководитель начинает с аудита, диагностики, ревизии, новой стратегии. На это уходят месяцы, иногда годы. В результате реформы идут не линейно, а рывками: объявление, пауза, перезапуск, новая концепция.

Второе – снижение качества решений. Без институциональной памяти государство хуже учится на ошибках. Одни и те же идеи возвращаются под новыми названиями, одни и те же риски игнорируются, одни и те же реформы проваливаются по тем же причинам.

Третье – рост влияния неформальных групп. Если формальные институты не хранят память, ее начинают хранить аппаратные кланы, советники, подрядчики, консультанты и люди «при теме». Это делает государство зависимым не от процедур, а от закрытых носителей информации.

Четвертое – потеря доверия инвесторов. Для инвестора важны не только налоги и льготы, но и предсказуемость. Если каждая смена команды может изменить правила, приоритеты или трактовку обязательств, страна становится более рискованной. Особенно это опасно на фоне того самого окна возможностей, о котором говорит BCG: региону нужны длинные деньги, но длинные деньги не приходят в короткую память.

Пятое – ослабление ответственности. Когда проект длится дольше срока пребывания чиновника в должности, всегда можно сказать: «это было принято до меня». В такой системе никто не отвечает за полный цикл – от идеи до результата.

Именно поэтому новый политический цикл для Казахстана должен быть не только кадровым, но и институциональным. Обновление элит само по себе не решит проблему, если вместе с ним не появятся механизмы передачи памяти.

Что делать?

Во-первых, ввести обязательные transition files – пакеты передачи дел для министров, акимов, руководителей комитетов и нацкомпаний. Не формальные справки, а полноценные документы: статус проектов, риски, история решений, обязательства, провалы, судебные и финансовые последствия.

Во-вторых, закрепить публичные паспорта крупных реформ. Если проект стоит миллиарды тенге или затрагивает миллионы граждан, общество должно видеть не только презентацию, но и историю: кто инициировал, кто отвечал, какие сроки, какие изменения вносились и почему.

В-третьих, усилить роль профессионального административного корпуса. Политические руководители могут меняться, но ядро экспертизы должно оставаться. Иначе каждая новая команда будет начинать с чистого листа.

В-четвертых, создать парламентскую практику институциональной преемственности. Новый Курултай должен не только утверждать и заслушивать, но и требовать от правительства отчетов по долгосрочным обязательствам предыдущих составов. Иначе парламентский контроль превратится в политический театр без управленческой памяти.

В-пятых, признать, что преемственность – это не консерватизм. Это способность государства не повторять свои ошибки. Казахстану нужны новые люди, но еще больше ему нужны институты, которые помнят больше, чем один министр, один аким или один политический сезон.

Главный риск нового парламента в том, что под видом обновления страна может снова потерять накопленный опыт. Главный шанс – в том, чтобы впервые сделать обновление не разрывом, а передачей памяти.

Потому что государство без памяти обречено каждый раз начинать реформы заново. А у Казахстана, судя по всем внешним и внутренним вызовам, на это уже просто нет времени.