Кнут и пряник в борьбе с изменением климата

Переходная экономика потребует эффективных действий властей на многих фронтах, чтобы справиться с изменением климата, обеспечить здоровье населению, восстановить средний класс благодаря хорошим рабочим местам и инновациям. Но готовы ли к таким действиям наши власти?

Наблюдается почти тотальное скептическое отношение к способности властей возглавить позитивные перемены и осуществить их. Подобные сомнения могут быть вполне оправданы. Поляризация и авторитарный популизм, взаимно усиливающие друг друга, доминируют в общественной сфере во многих странах, ослабляя способности общества мобилизоваться для коллективных действий – как внутри стран, так и на многостороннем уровне – с целью решения общих проблем.

Кроме того, уже давно говорится о проблеме отсутствия у государства достаточной информации и необходимого потенциала для проведения позитивных структурных изменений в экономике. Согласно подобным рассуждениям, если дать правительству слишком много власти, оно начнёт неправильно распределять ресурсы и превратится в инструмент коррупционеров. Именно эти аргументы лежат в основе неолиберализма, и для того, чтобы любая последующая парадигма (например, продуктивизм) стала успешной, их нужно будет опровергнуть.

В более верной оценке потенциала государственной власти признаётся тот факт, что этот потенциал не является унаследованным или статичным. Когда расставлены правильные приоритеты, этот потенциал постепенно нарастает благодаря опыту, обучению и налаживанию доверия в отношениях с частными структурами. Для государственных чиновников правильным будет не вопрос «Есть ли у нас необходимый потенциал?», а вопрос «Расставили ли мы правильно приоритеты, и используем ли мы правильную модель управления?».

Скептики могут сказать, что это всё хорошо звучит в теории, но на практике остаётся недостижимым. Просто обернитесь вокруг, и вы увидите провалы государственного управления практически повсюду – на местном уровне, национальном и глобальном. Однако в реальности, как показали в своей новой книге Чарльз Сейбл из Колумбийской школы права и Дэвид Виктор из Калифорнийского университета в Сан-Диего, эффективные модели управления действительно существуют, и они уже помогли добиться ощутимых перемен. Поэтому практика имеется, а вот теории не хватает.

Сейбл и Виктор сосредоточили внимание на изменении климата, ставшем величайшей политической проблемой нашего времени. Кроме того, именно в этой сфере управление оказывается вдвойне затруднительным: регулирование должно быть эффективным не только на национальном уровне – о нём следует договариваться на глобальном уровне государствам, у которых сильно различаются интересы и обстоятельства.

Сейбл и Виктор выстраивают свою аргументацию на примере Монреальского протокола 1987 года, успешно ограничившего производство разрушающих озоновый слой веществ (сокращённо ODS), причём до такой степени, что теперь озоновый слой находится на пути к полному восстановлению. С самого начала разрушение озонового слоя и изменение климата выглядели похожими проблемами, потому что в обоих случаях наблюдается значительная научная и технологическая неопределённость, а также существенная разница в позициях развитых и развивающихся стран. Именно поэтому для Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 года (первое глобальное соглашение о климате) в качестве модели использовался Монреальский протокол.

И Монреальский протокол, и Рамочная конвенция стартовали как очень «тонкие» режимы, опиравшиеся на общее обязательство сократить выбросы (разрушающих озоновый слой веществ и парниковых газов соответственно) к определённой дате, но содержавшие мало конкретики. Однако в дальнейшем оба режима эволюционировали совершенно по-разному. Если Монреальский протокол сумел достичь постепенного прогресса, объединив компании и правительства для решения конкретных технических проблем, то глобальные переговоры о соглашениях об изменении климата регулярно заходят в тупик.

Сейбл и Виктор привлекают внимание к ключевому отличию в этих двух режимах. В рамках Монреальского протокола создавались секторальные комитеты, в которых компании, осуществляющие выбросы ODS, совместно с национальными регуляторами и учёными искали технологические альтернативы. Сначала эти группы были маленькими, но затем они стали расширяться и увеличиваться количественно по мере накопления знаний, обретения необходимого потенциала и формирования доверия между сторонами. Данный подход сработал, потому что задача практического решения проблемы была передана на локальный уровень, а именно – компаниям, обладающим необходимыми технологическими ноу-хау. Когда инновационная работа заходила в тупик, устанавливались новые цели. В результате возник благотворный круг из инноваций на низовом уровне и постановки целей на высшем уровне.

Напротив, в режиме борьбы с изменением климата частные компании удерживаются на расстоянии вытянутой руки от регуляторов из-за страхов, что они могут захватить контроль над этим процессом. Однако такой подход углубляет конфликт интересов и мешает инновациям.

Монреальский протокол – это не единственный успешный пример того, что Сейбл и Виктор назвали «экспериментальным государственным управлением». Дополнительными примерами могут послужить многие национальные и субнациональные программы, начиная с американского Агентства передовых исследовательских проектов в области энергетики (ARPA-E) и заканчивая ирландским режимом борьбы с загрязнениями в сельском хозяйстве. В каждом случае эксперименты на местах сочетаются с постановкой целей на более высоком уровне. Открытые благодаря подобному сотрудничеству новые методы, которые доказали свою успешность, затем внедряются повсеместно благодаря распространению информации о них и введению новых стандартов.

Такие успешные истории не ограничиваются лишь сферой экологии. Моделью для агентства ARPA-E послужило Агентство передовых оборонных исследовательских проектов (DARPA) – американское ведомство, благодаря которому появились некоторые из наиболее эпохальных инноваций нашего времени, в том числе Интернет и GPS. На местном уровне наиболее успешные инициативы по возрождению городов и деревень и созданию рабочих мест, как правило, принимают форму частно-государственного сотрудничества, в котором программы профессиональной подготовки, бизнес, некоммерческие организации и власти объединяют усилия ради открытия новых путей к экономическим перспективам. Эффективные стратегии национальной промышленной политики используют аналогичные подходы на основе межотраслевого сотрудничества.

Как объясняют Сейбл и Виктор, во всех этих сферах главная стратегия состоит в том, чтобы начать с амбициозных, но иногда не очень хорошо сформулированных целей. Руководители таких программ должны признать наличие серьёзной неопределённости и, следовательно, вероятность ошибок и фальстартов. У сторон, обладающих максимально подробной и точной информацией (обычно это компании), обязательно должны быть стимулы для поиска решений, а это означает, что государственным ведомствам следует использовать некую комбинацию из кнутов (угроза регулирования) и пряников (стимулы и государственная поддержка).

Поскольку успех зависит от регулярного проведения оценок и ревизий, критически важно устанавливать промежуточные цели и вести мониторинг достигнутого прогресса. Когда появляются новые решения, их можно повсеместно внедрять с помощью стандартов или регулирования. В центре этого процесса находится инновационная деятельность, потому что повышение уровня жизни (включая более чистую окружающую среду и улучшение рабочих мест) возможно исключительно благодаря увеличению производительности.

Подобная государственная политика существенно отличается от доминирующих сегодня подходов. С точки зрения экспериментального государственного управления, дихотомия «государство-рынок» просто не имеет никакого значения. Государства и рынки здесь дополняют друг друга, а не разделяются на два лагеря. Стандартная для экономистов модель регулирования (сверху вниз, принципал-агент) становится бесполезной.

Для успеха новая парадигма (например, продуктивизм) должна будет преодолеть застарелые идеологии прошлого. К счастью, необходимые для этого модели государственного управления уже имеются в изобилии.

Copyright: Project Syndicate, 2022. www.project-syndicate.org

• 43
• 47