Кто занял монополию на рынке строительства школ и к чему это привело

Застройщики школ не заинтересованы в том, чтобы строить качественно и надолго. Напротив, их интересах сделать так, чтобы созданное здание начало рушиться как можно быстрее – тогда они получат еще больше работы и денег. Именно это происходит сейчас в Казахстане во всех сферах.

Общественный фонд «Цифровое общество» изучили контракты на строительство школ за 2021 и 2022 годы по государственной программе «Качественное образование «Образованная нация»». Они выяснили, что новые образовательные организации создаются по завышенным ценам и на неконкурентных условиях. Про первый аспект проблемы мы рассказывали в прошлом материале.

– Учитывая, что строительный бизнес в Казахстане развит, и строительство типовой государственной школы не является уникальным сложным инженерным проектом, доминирование крупных строительных компаний, занимающих существенную долю рынка госзаказа, означает наличие рисков ограничения конкуренции на рынке госзаказа строительства школ, – пишут сотрудники фонда Нургали Рахманов и Динара Канибай в «рабочей тетради» анализа.

Кто строит школы в Казахстане

В 2021 году основным получателем государственных заказов на строительство школ стал крупный холдинг «BI Group». Две компании, входящие в него, получили 41% закупок, осуществленных по государственному проекту. 

«BI Group» являются крупнейшим строительным акционерным обществом в стране. Его основателями являются Бауыржан Исабаев (в 2021 году занял 28 место в списке богатейших бизнесменов Казахстана, в 2022 году – 36 место), Айдын Рахимбаев (в 2021 году – 13 место, в 2022 – 17) и Асхат Омаров (в 2021 году – 36 место, в 2022 – 44). Они и ранее доминировали в отрасли – например, в 2019 году получили 48% от всех контрактов на строительство социальных объектов в стране. Государственные заказы – один из наиболее значимых источников дохода холдинга.

«Цифровое общество» отмечают, что подобное доминирование создает неравные условия и увеличивает риск появления коррупционных схем. Показательным примером является строительство самой дорогой школы за 2021 и 2022 годы – «Дворец школьников» на 500 учащихся в Шымкенте. Как уже говорилось в предыдущем материале, стоимость его реализации составляет 7,6 млрд. тенге (14,5 млн. за место), что в несколько раз больше рыночных цен. Контракт на строительство данного объекта получили как раз-таки «BiGlobal». Помимо них участвовала всего одна организация – вторая по крупности строительная компания в стране «BAZIS-A», которая принадлежит Александру Беловичу (в 2021 году – 9 место в списке богатейших бизнесменов Казахстана, в 2022 году – 11 место).

– Чем вызвана высокая стоимость ученического места? Может быть, дорогие качественные материалы или высота здания сильно влияют на удорожание строительства?, – задаются вопросом сотрудники фонда. И сразу же отвечают: нет, площадь застройки дворца школьников составляет 3270 кв.м, а высота занимает всего лишь три этажа. По сути, это обычный типовой объект. При этом, построенная тем же самым холдингом частная школа «BINOM», выполненная по стандартам НИШ, стоила практически в 3 раза дешевле.

Изучение сметы самой дорогой школы показало завышение стоимости инженерных сетей и учебного оборудования. Фонд узнал, что акимат Шымкента и подрядчик повышали цены на закупаемые товары как минимум в 2-3 раза. Например, стоимость премиального учебного стенда по основам пневматической схемотехники на официальном сайте крупнейшего мирового производителя в 2021 году составляла 9,1 млн. тенге – в смете же указана трата 23,3 млн., что дороже в 2,5 раза. Официальная стоимость коммутатора Huawei в магазине дилера в 2021 году составляла 590 тысяч тенге – у школы стоит сумма в 2 раза больше: 1,2 млн. 

В некоторых случаях завышение цены оказалось и вовсе в 7-9 раз. Например, сказано, что конференц-систему на 10 пультов для Дворца школьников приобрели за 9,9 млн. тенге – а аналогичная по техническим параметрам продается за 1 млн. в Астанинской торговой компании. Комплект фотоаппаратов со сменными объективами без указания спецификации был приобретен за 14 млн. тенге – в любом розничном магазине аппаратуры максимальная стоимость самых дорогих комплектов составляет 2 млн. тенге.

Пока на рынке государственных закупок существуют монополии, такие случаи растрат и дальше будут не редкостью. В 2021 году в регионах в конкурсе на получение государственной закупки для строительства школ в среднем участвовали 3-4 компании. Наилучшая ситуация с конкурентностью в Алматы – там стабильно принимают участие в конкурсах свыше 10 организаций. 

В 2022 году в результате скандалов с поломкой новых школ и увеличения числа регионов, принимающих участие в национальном проекте, ситуация с конкурентностью несколько улучшилась, хоть и незначительно. Теперь в стране в среднем в конкурсах на строительство принимают участие 5-6 компаний. Холдинг «BI Group» по-прежнему доминирует, но зато уже в менее значимой доле: 20,7%. В госзакупках появились новые мелкие и средние игроки, взявшие ответственность за образовательные объекты. 

– Мы считаем, что это позитивный сигнал, который косвенно свидетельствует об улучшении качества государственного управления процессом закупок строительства школ в направлении прозрачности и обеспечения конкурентной среды при проведении акиматами госзакупок школ в 2022 году. Тем не менее, факт обладания высокой долей объема рынка двумя компаниями, входящими в крупный холдинг, не дает общественным наблюдателям 100% гарантии отсутствия рисков ограничения конкуренции на рынке госзаказа строительства новых школ в будущем, – комментирует фонд «Цифровое общество».

Отмечается, что среди девяти самых дорогих строительств за 2021 и 2022 годы холдинг «BI Group» получил 4 контракта: один ранее упомянутый в Шымкенте, два в Алматы и один ​​в селе Кокдала Алматинской области. Еще один объект создает крупная компания «Bazis Construction» – общеобразовательную школу на 110 обучающихся из модульных конструкций в cеле Борибай Би Алматинской области. Два объекта на 80 мест в Акмолинской области (села Буланды и Жанажол) строит Кызылординская компания «Ерканат Сервис» и еще две школы в Алматинской области реализуют «Құрылысшы — ТБС» (на 80 мест в селе Тополевка) и «AK Construction Company» (на 145 мест в селе Бескайнар).

Как госорганы Казахстана скрывают информацию о неконкурентных закупках

Низкой конкуренции зачастую способствует намеренное скрытие информации о создаваемом объекте. Делается это как правило для уменьшения числа потенциальных подрядчиков. Если на сайте нет предварительной документации, компании не хотят принимать участие в закупке. А значит, можно будет попросить о помощи «своих» монополистов, которым хочется отдать лот.

– Во время анализа тендерной документации, размещенной на портале госзакупок, мы столкнулись с проблемой технического характера, когда техническая документация была либо поврежденной и не открывалась, либо неполной – полностью или частично отсутствовала смета. Проанализировать такую документацию не представлялось возможным. В нескольких случаях от нас даже потребовали приехать в другой город для получения документов, которые по закону должны быть опубликованы на государственном портале публично в электронном виде, – сообщает фонд. 

Безусловно, это является нарушением закона о государственных закупках. В нем четко сказано, что необходимо создавать конкурентные условия: «запрещается устанавливать условия государственных закупок, которые влекут за собой ограничение количества потенциальных поставщиков». Однако, по всей видимости, за соблюдением этого никто не следит. 

– Согласно 21 статье закона о государственных закупках, конкурсная документация при осуществлении государственных закупок работ, требующих проектно-сметной документации, должна содержать техническую спецификацию, утвержденную в установленном порядке, проектно-сметную документацию и положительное заключение на нее комплексной вневедомственной экспертизы. Также во многих сметах указано наименование марки товара того или иного производителя, что запрещено. Так как все тендеры по закупке работ строительства новых школ не предполагают проведение дополнительной комплектации оборудования в существующей школе, указание модели или фирмы производителя противоречит закону, – поясняют Нургали Рахманов и Динара Канибай.

Отметим, что во всех представленных фондом примерах скрытия информации, за исключением школы в селе Борибай Би, которую мы уже упоминали ранее, победителями стали компании из холдинга «BI Group». Конкурсы проходили на неконкурентных условиях, в них принимали участие как правило 2-4 крупных организации. 

Что можно сделать для улучшения ситуации

Сотрудники фонда «Цифровое общество» в результате анализа закупок предлагают государственным органам осуществить ряд действий, основанных на международной практике. 

Для начала, следует разработать варианты типовых проектов с конкретными заранее определенными готовыми расчетами. Сейчас для каждой отдельной закупки школы проектируются по-новому. При этом, результаты работы практически ничем не отличаются. Страна одновременно затрачивает большее количество ресурсов (ведь работа по проектированию и создании сметы стоит дополнительных вложений), и имеет чрезмерный разброс по ценам, зависящий от необъяснимых факторов. Предлагается не создавать каждый раз полностью новую школу, а заготовить конкретные планы.

– Школы можно разделить на условные типы по их размеру: малые – до 300 учеников, средние – от 300 до 800 учеников и большие школы – от 800 учеников и больше. При наличии такого рода типовых проектов, задача проектной организации заключалась бы в доработке объектов с учетом привязки к местности. Это дало бы экономию затратам государственного бюджета на стоимости проектирования новых школ каждый раз «с нуля». Такие шаги позволили бы ограничить «творческий простор» перерасхода  государственных средств и завышение стоимости закупок, – объясняет фонд.

Для реализации этой стратегии возможно воспользоваться документацией успешных примеров уже построенных школ. Достичь наилучших результатов поможет создание базы типовых проектов с оптимальными сметами и наилучшим балансом соотношения «цена – качество». Уже оттуда можно будет черпать информацию при осуществлении каждой новой государственной закупки. 

Также конкуренцию и прозрачность усилит разделение этапов закупки на отдельные лоты: строительно-монтажные работы, комплектация школы оборудованием, приобретение мебели, спортинвентаря и прочих необходимых технологий школьного учебного процесса. Сейчас при создании новых школ все это приобретается единой тратой, что создает дополнительные коррупционные риски и ограничивает число потенциальных участников в реализации национального проекта.

В свою очередь, министерству финансов предлагается наладить систему по отслеживанию государственных трат и провести аудит как минимум десяти самых дорогих объектов. Их необходимо проверить на коррупционные нарушения. Следует убедиться в отсутствии некорректных завышений цен, подобно тому как это произошло в Шымкенте. Для достижения объективности фонд просит привлекать к работе экспертов национальной палаты предпринимателей «Атамекен», отраслевых бизнес-ассоциаций (строительство, производство строительных материалов, электротехника, теплотехника и средства связи) и вузов. Вопрос строительства школ представляет большую общественную значимость, поэтому и лиц, занимающихся регулированием данного вопроса, должно быть как можно больше.

Для повышения конкуренции государству необходимо проводить публичные встречи с участниками рынка о новых объектах и национальных проектах. Информация о них должна быть общедоступной, публиковаться в социальных сетях заказчиков на строительство новых объектов. 

– Для госзаказчика процедура инструмента «консультации с рынком» означает следующее. Приглашается максимально большее количество потенциальных поставщиков, после чего определяется пул заинтересованных, которым рассылается информация о тендерной документации и типовые строительные чертежи. Все потенциальные поставщики, изучив условия тендера, дадут свои предложения либо в письменном виде, либо устно на конференции по диалогу, организованному госзаказчиком. В случае более крупных и сложных проектов заинтересованные предприятия часто приглашаются на диалоговую конференцию, чтобы получить больше информации и представить свои идеи на двусторонних встречах. В международной практике декларируемой целью таких мероприятий также является создание форума для предприятий с целью обсуждения сотрудничества. Использование конференций и дальнейшего диалога можно рассматривать как попытку структурировать диалог и, тем самым, обеспечить транспарентность, выходящую за рамки простого вопроса о доступе к процессу, – пишут Нургали Рахманов и Динара Канибай.

Пока государство не начнет прислушиваться к подобным инициативам общественников, в Казахстане и дальше будут строиться дорогие, но некачественные школы. Опасение, что огромное количество казахстанских детей через несколько лет не смогут учиться из-за нехватки мест, так и останется актуальным. Новые школы вновь будут разрушаться. И никакие дополнительные вливания денег в таком случае не помогут.

• 216
• 112