Жана Казахстану нужна новая Конституция

Первое, что необходимо сделать после парламентских выборов – провести полномасштабные реформы. Их венцом должна стать разработка новой Конституции РК, которая должна перестать быть индульгенцией президента, власть которого сегодня практически не ограничена.

Мировое сообщество в лице БДИПЧ ОБСЕ отрицательно оценило внеочередные президентские выборы. По их мнению, выборы были не конкурентными, т.е. лица, составляющие альтернативу действующему президенту страны, не имели той известности и популярности в широких слоях электората, которую имел баллотирующийся действующий президент. Были и другие замечания, носящие технический характер, например, связанный с непрозрачностью подсчета голосов и др.

МИД РК посчитал эту оценку «предвзятой и необъективной», поскольку она не учитывает существующую ситуацию в стране и содержит трафаретные замечания. При этом, надо напомнить, что замечания БДИПЧ ОБСЕ основываются на требованиях Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенции СНГ о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод 2002 г. и других международных документах, которые в свое время были ратифицированы Казахстаном.

Действительно, в течение последних 30 лет действующее законодательство было направлено на ограничение пассивного избирательного права. Это было связано как с введением в действующий Конституционный закон о выборах дополнительных избирательных цензов, которым должен соответствовать кандидат в президенты, так и с исключением права граждан на самовыдвижение при выборах в президенты, в местные представительные органы (маслихаты), так и в мажилис. И только 5 июня 2022 года на республиканском референдуме были приняты изменения и дополнения в Конституцию РК, которые частично устранили эти ограничения.

Естественно, за столь короткий срок в стране, где отсутствует не только политическая оппозиция, но и нет реальных правовых основ для появления ярких политиков, по объективным причинам, не могли появиться равноценные действующему президенту кандидаты.

Что касается недостатков, связанных с подсчетом голосов на участках, то больше половины наблюдателей миссии БДИПЧ/ОБСЕ оценили подсчет голосов на выборах Президента Казахстана как «плохо» и «очень плохо», так как есть вопросы по честности подсчета бюллетеней, что тоже можно отнести к инерции прошлых времен. Все эти годы члены избирательных комиссий очень редко привлекались к ответственности за такие нарушения, и они фактически превратились в бутафорию.

Но факт в том, что, несмотря на все эти недостатки, действующий глава государства одержал вполне предсказуемую победу, набрав 81,31 процента голосов избирателей. Однако, правда и то, что, несмотря на последние конституционные изменения, последние выборы мало чем отличались от прежних. А значит, возникает справедливый вопрос: что же будет дальше?

Ясно одно – действующая власть исчерпала лимит времени для поэтапного реформирования всех сфер жизни государства и общества. Дискредитировал себя и старый принцип «сначала экономика, а потом политика». Добившись временных мнимых экономических успехов, власть тут же забыла о политических реформах, сохранив условия для коррупции, непотизма, кронизма и фаворитизма. Иными словами, китайская и сингапурская модели вывода страны из кризиса в Казахстане не сработали. Поэтому, на наш взгляд, сегодня надо избрать иной путь реформ.

В политической теории относительно последовательности проведения экономических и политических реформ однозначного мнения нет. Выбор моделей реформ каждая страна выбирает самостоятельно.

Так, например, в Испании политические реформы предшествовали экономическим. В результате реформ, проведенных сверху, Испания за достаточно короткий срок естественным и мирным путем перешла от авторитарного режима диктатора (каудильо) Франко к демократии. Ко времени внедрения экономических реформ в стране уже имелась основная инфраструктура демократии в лице парламентского большинства. Политические лидеры, имея поддержку партийных коалиций, обрели возможность сосредоточить свое внимание на экономических реформах.

Другая группа ученых считает, что одновременное проведение экономических и политических реформ является наихудшим вариантом такого развития. Такой вывод был основан на изучении бедных стран, где авторитарная политическая система увеличивала показатели развития, тогда как демократические политические системы препятствовали развитию экономики.

Другая группа исследователей, напротив, считает, что успеха добиваются те правительства, которые осуществляют все реформы как можно быстрее и одновременно. Эту точку зрения хорошо иллюстрируют реформы 2003 года, проведенные в Грузии при президенте М.Саакашвили.

Так или иначе, но время для точечных реформ ушло. Необходимые кардинальные меры, венцом которых должна стать разработка новой Конституции РК.

Во-первых, несмотря на обновленные полномочия, президент по-прежнему имеет исключительные функции, контролируя весь государственный аппарат. Досрочное смещение Президента, например, в силу потери доверия избирателей, также чрезвычайно сложно осуществить. Импичмент, который выносится президенту законодателями в случае совершения им узкого круга противоправных действий, имеет усложненную процедуру и зависит иногда от должностных лиц (сената), зависимых или связанных с президентом.

 Отчасти, такое положение президента согласуется с моделью президентской республики, но нужно учитывать, что Казахстан так и не стал полноценной демократией. Например, законодательная власть не имеет возможности блокировать спорные инициативы президента и правительства. Судебная власть, не смотря на постоянное её реформирование, так и не стала независимой.

Президент, как и ранее, назначает судей, четырех членов Конституционного Суда, председателя и членов Центральной избирательной комиссии, десять депутатов сената, является главнокомандующим, назначает на должность высшее командование ВС, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел прокуроров областей, Председателя и двух членов Высшей аудиторской палата и т.п. (ст.44 Конституции РК).

Но главное, концентрация власти в руках одного лица делает его заложником своего окружения, что создает реальные условия злоупотребления властью или коррупции. Получив на выборах всенародный мандат, президент априори лишен мотивации к сотрудничеству с оппозицией и ведению с ней конструктивных переговоров.

Конституция РК как была колыбелью «высшего должностного лица», так фактически ею и осталась. Конечно, внесенные в неё в 2022 году коррективы, внешне изменили институт президентуры, но на главе государства по-прежнему замыкаются все ветви государственной власти, вся жизнь страны. Все это наводит на мысль, а надо ли в Казахстане сохранять президентскую форму правления?

Постановка этого вопроса не случайна. Практика прежних лет показала, что данная форма правления в Казахстане породила, на наш взгляд, больше негатива, чем позитива. Закономерно, что президентская форма правления считается приверженной к авторитаризму в стране, где не работают реальные институты демократии.

Президент выполняет не только функции арбитра при конфликтах между ветвями власти, но и является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Но для этого избирательное законодательство должно способствовать избранию такого лидера, который бы пришел к власти путем не только легитимных, но и справедливых избирательных правил и процедур.

И здесь возникает проблема отдельных избирательных цензов, которым должен отвечать кандидат в Президенты РК. Сегодня они, по сути, исключают из политической жизни значительное число сильных претендентов, а значит, в выборах главы государства участвуют заведомо слабые кандидаты, что не только ухудшает реноме избираемого президента, но и создает угрозу национальной безопасности. Ведь если в процессе выборов ведущий кандидат, например, по состоянию здоровья, несчастного случая или смерти сойдет с дистанции, то реально главой государства может стать один из слабых претендентов, который составлял альтернативу сильному кандидату. Действующее законодательство не дает ответ на вопрос о выходе из такой ситуации.

Таким образом, существующая модель отбора кандидатов в президенты противоречит его же концепции, которую он озвучил после проведенного в июне референдума. На встрече с общественностью в Туркестанской области он заявлял, что политические реформы в нашей стране будут направлены на реализацию принципа «Сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство». Но реальные предпосылки для конкурентной борьбы кандидатов на выборах президента так и не были созданы.

Во-вторых, при президентской форме правления разделение властей является базовым принципом. Его суть состоит в ограничении власти правительства в целях защиты индивидуальных прав от ведомственных «государственных» интересов. Но при этом сам институт президента в большей степени тяготеет к исполнительной власти, а значит в большинстве конфликтов между исполнительной и законодательной ветвями президент склонен к защите интересов правительства. В этой связи неслучайно, что в ходе конституционной реформы в июне 2022 года в части 3 п.3 ст.61 Конституции РК получила свою реализацию новелла о наделении правительства РК правом принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона. Тем самым президент создал механизм, с помощью которого он сможет в обход парламента через правительство проводить спорные или выгодные для него законы, особенно если в парламенте будет преобладать оппозиция.

Таким образом, даже в обновленной Конституции, где был изменен формат пребывания президента у власти в течение однократного семилетнего срока, все равно не исключается опасность авторитарного управления и т.п.

Так, например, в пункте 3-1 статьи 41 Конституции РК законодатель, в ходе конституционных реформ 2022 года, оставил за президентом РК право проведения внеочередных президентских выборов, которые назначаются президентом Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом.

Возникает вопрос, о каких досрочных выборах президента РК может идти речь, если он избирается всего на один 7-летний срок? Ведь в п.2 ст.91 Конституции есть прямое закрепление, что «Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, основополагающие принципы деятельности Республики, положения о том, что Президент Республики избирается сроком на семь лет и одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более одного раза, являются неизменными».

Можно предположить, что в силу п.2 ст.91 Конституции РК, действующий Президент РК, п.3-1 статьи 41 Конституции РК сможет применить лишь тогда, когда в очередной раз будет решаться вопрос с так называемым «преемником». Иными словами, сохраненная норма (п.3-1 ст.41), как и в прежние времена, дает возможность главе государства влиять на начало президентской избирательной кампании лица, которое, вполне возможно, будет предварительно им одобрено.

Мы не должны зависеть от моральных качество президента

Не секрет, что в таких условиях многое зависит от морально этических качеств главы государства и его окружения. А в условиях неограниченной власти это всегда огромный риск даже несмотря на то, что в п.4 ст.43 Конституции РК, законодатель прямо закрепил, что «Близкие родственники Президента Республики Казахстан не вправе занимать должности политических государственных служащих, руководителей субъектов квазигосударственного сектора». А ведь трайбализм, наряду с коррупцией, в наших условиях особенно влияет на расстановку сил в политике, экономике, государственном аппарате и пр.

Да, сегодня кадровые назначения могут и не иметь прямой связи с родом, жузом, но от этого механизмы внедрения во власть представителей тех или иных кланов, родственников не входящих в круг близких, друзей и коллег по прежней деятельности, не изменились. Как правило, такое внедрение осуществляется через лицо, достигшее определенных властных полномочий. И, как показывает практика прежних лет, таким лицом может быть и глава государства. А ведь это явление очень трудно диагностируется, поскольку клановые отношения во многом латентны, особенно в сфере политики. О них мы можем только догадываться и лишь интерпретировать последствия.

В-третьих, проведенная в 2022 году конституционная реформа приблизила действующую форму правления к смешанной форме правления – президентско-парламентской. Но, как показывают зарубежные исследования, именно страны, отнесенные к президентско-парламентской группе, являются наиболее проблемными и запутанными. Каждая из стран этой группы склонна к кризисам и реформировалась в сторону более конкретной формы правления – президентской или парламентской.

Президентская форма правления из-за отсутствия реальных сдержек и противовесов, неустойчивости перед соблазном неограниченной властью, имеет приверженность к авторитаризму. Следовательно, парламентская форма правления на новом этапе развития нашей страны была бы более предпочтительной, пусть и тоже не идеальной. Но исторический опыт нашего народа говорит о том, что она исторически ментально ближе народу Казахстана, чем президентская форма правления.

Конечно, в XVIII и начале XIX веков в казахском обществе не было президентов и парламентов, но в общественной структуре тех лет были схожие институты. Например, избираемые ханы и советы старейшин (старшин). При этом, власть ханов была довольно слабой. Это отмечалось даже в отношении такого известного и влиятельного хана, как Тауке.

В книге Г.Е.Маркова приводится документ, в котором о нем говорится: «Тевке-хан был… у киргисцев в великом почтении; однако, хотя и почитали, а никакого от него, по их обычаю, страха не имели, и ево никакой власти не было…». Еще в большей мере это было характерно для поздних ханов. По словам самих казахов, «из древних-де лет имеетца обычай, что ханы без совету старшин ничего не повинны чинить..».

Оппоненты могут задать вопрос, какое отношение к сегодняшнему дню имеет этот исторический экскурс? Самое прямое. Так, согласно кратким итогам переписи 2021 года, опубликованным 1 сентября 2022 года в Казахстане казахов — 70,4 %, русских — 15,5 %, узбеков — 3,2 %, украинцев — 2,0 %, уйгур — 1,5 %, немцев — 1,2 %, татар — 1,1 %, других этносов и не указавших национальность — 5,1 %. Исходя из этих данных, в ближайшие годы Казахстан по своему национальному составу может стать гомогенным государством, а значит, историческая память народа вновь отдаст предпочтение в руководстве страной коллегиальному представительному органу, как это было не только во времена ханов, но и в советский период времени. Ведь хорошо известно, что эффективная политическая система, как правило, становится таковой только тогда, когда без государственного вмешательства граждане могут критиковать существующее распределение власти и предлагать пути её институционального совершенствования.

И наконец, речь не идет об отказе от президентской формы правления – нам неизвестно, какое влияние окажут на неё проведенные конституционные реформы 2022 года. Но уже сегодня видно, что вопрос конституционного дизайна механизма разделения государственной власти и системы сдержек и противовесов требует дальнейшего совершенствования.

Уже сейчас необходима широкая профессиональная дискуссия о проведении конституционной реформы, в которой получила бы развитие парламентская форма правления с однопалатным парламентом и численным увеличенным депутатского корпуса до 350 – 400 депутатов. Это позволит расширить в нём представительство различных социальных групп, исключит возможность исполнительной власти влиять на депутатов при принятии законов, затрагивающих ведомственные или иные интересы и др.

Говоря о новеллах относящихся к Разделу III «Президент» Конституции РК, нельзя не сказать также о том, что согласно пункту 2 статьи 49 Основного закона «Президент Республики – символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина».

На наш взгляд, это положение имело прямую логическую связь с другой нормой Конституции, пунктом 2 статьи 43, где речь шла о том, что «На период осуществления своих полномочий Президент Республики приостанавливает свою деятельность в политической партии». Эта модель позволяла президенту сохранять в целом контроль и арбитраж в политической системе, что давало возможность разным политическим партиям брать на себя ответственность за управление страной в случае их победы на выборах и гарантировало им конкуренцию.

Данная норма дистанцировала Президента от политических пристрастий, и, следовательно, он как гарант единства народа, прав и свобод человека и гражданина мог объективно, например, гарантировать идеологическое и политическое многообразие (п.1 ст.5 Конституции РК).

С исключением в ходе конституционной реформы пункта 2 статьи 43 положение пункта 2 статьи 49 Конституции, на наш взгляд, стало декларативным, поскольку если президент сегодня может не приостанавливать свою деятельность в политической партии, то возникает вопрос, а может ли он быть беспристрастным к другим политическим силам страны? Даже если президент избирается избирателями и впоследствии выступает от имени народа (п.3 ст.3 Конституции РК), то и здесь мы находим противоречие. Например, в Казахстане нет ни одной партии, которая бы имела всенародную поддержку, а всенародную поддержку Президента (95 % на выборах) нельзя отождествлять с поддержкой политической партией, в которой он состоит.

В этой связи логично восстановить редакцию п.2 ст. 43 Конституции РК. Ссылки оппонентов на зарубежный западный опыт в условиях слаборазвитого гражданского общества и высокой коррумпированности общества не только в Казахстане, но и в других государств СНГ просто не релевантны.

Январские события 2022 года разбудили политическое и правовое сознание народа и действующей власти. Ими же были обнажены накопившиеся десятилетиями кризисные тенденции. Их исправление – процесс сложный, отягощенный кризисными явлениями в экономике, юридическим нигилизмом, коррумпированностью государственного аппарата, местничеством, трайбализмом, нарушениями законности, все это не могло не сказаться на авторитете государственной власти. Сегодня судьба нашей страны поставлена в прямую зависимость от того, как будут восприняты казахстанским обществом предложенные властью реформы.

В этих условиях проведенная 5 июня 2022 года конституционная реформа, фактически впервые за годы независимости нашей страны, внесла коррективы в Конституцию РК с учетом критических замечаний, которые в прежние годы высказывались оппонентами власти.

Этой реформой был обновлен текст Конституции на треть. В нее было внесено 56 изменений и дополнений в 31 статью, появились две новые нормы.

Что отличает эту конституционную реформу от предыдущих?

Прежние реформы были направлены на возвышение статуса лица, занимавшего государственную должность Президента РК. В них можно усмотреть манипуляции, связанные со сроками президентских полномочий и выборов, с правом совмещения должности Президента РК с партийным лидерством и др. Параллельно с этим они ограничивали права граждан, в части их самовыдвижения, кандидатами в Президенты РК, кандидатами в депутаты всех уровней и др, .

Данная же реформа, на наш взгляд, напротив, была отчасти направлена на восстановление прежнего статус-кво Президента РК и избирательных прав граждан, которыми они обладали до конституционной реформы 2007 года, а также на усиление институтов, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина, был возрожден Конституционный суд.

Безусловно, все это заслуживает внимания и одобрения, но речь идет о том, что Конституция – это все-таки общественный договор между властью и обществом.

В такой ситуации необходимо открытое обсуждение конституционных проблем не только в провластной среде, но и привлечение к обсуждению если не оппозиции, то хотя бы широкого круга специалистов в области государственного строительства, экономистов, социологов, политологов, которые удалены от органов власти. По сути это должно было иметь характер репрезентативной демократии.

Между тем, хорошо известно, что осведомленность общества – залог успеха не только в преодолении любых кризисов, но это и поддержка власти, нацеленной на перемены. Никакие политические действия не будут продуктивными без повышения информирования общественности о сути намеченных реформ и их целях.

• 38
• 30