Почему Казахстану нужно теневое правительство

Президент Токаев презентовал своё ежегодное послание в парламенте ввиду того, что это высший представительный орган государства как бы представляющий казахстанское общество в его «многообразии». Комментарии разнообразны – от восторга до сдержанной критики. Есть и те, кто любое Послание воспринимает как прожектёрскую программу, не связанную с реальными запросами общества и страны. Однако, есть способ – это изменить.

Факт такого нигилизма объясняет 30-летний период нашей государственности, когда тексты посланий очень хорошо были приспособлены для раздачи обещаний, но не для реального и точного их исполнения. Они рисовали радужные перспективы, но на деле не вели, ни к процветанию страны, ни к реальным реформам. В этой связи возникает вопрос, что с правовой точки зрения представляет собой Послание Президента?

Известно, что слово «Послание» имеет много значений, но применительно к нашей теме, это публичное обращение кого-либо (главы государства и др.) к населению в виде открытого письма или устного выступления.

В казахстанском законодательстве термин «Послание» впервые появился в Конституции РК 1993 года. Но такая практика далеко не казахстанское изобретение. Значительнее ранее о праве президента обращаться с посланиями речь шла в конституциях США, Франции, Мексики, Аргентины, Италии и др.

По Конституции РК 1995 года право Президента РК обращаться с ежегодным посланием, закреплено в подпункте 1) статьи 44: «Президент Республики Казахстан: обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики». При этом, нет прямого указания на место, где Президент может обратиться к народу с таким посланием.

В то же время в ст.19 Конституционного закона РК от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» закреплено, что Президент Республики «обращается с ежегодным устным или письменным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики. Если послание оглашено на сессии Парламента, то оно не обсуждается и вопросы по нему не задаются;».

Так, в форме посланий были представлены две известные стратегии развития РК – «Казахстан-2030» и «Казахстан-2050», а «План нации 100 конкретных шагов по реализации 5 институциональных реформ» был представлен в виде отдельной публикации. Программы «7-20-25» и «Рухани жанғыру» – были опубликованы в газетах.

Учитывая, что послание Президента РК является технически сложным документом, то необходимо обратить внимание на его подготовку. Работа над проектом послания начинается за несколько месяцев до даты обращения. Весь процесс подготовки послания осуществляется в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 27 апреля 2010 года № 976 «Об утверждении Правил подготовки и реализации послания, работы с актами и поручениями Президента Республики Казахстан и осуществления контроля за их исполнением, проведения мониторинга нормативных правовых указов».

На начальном этапе подготовки Администрация Президента (АП) и правительство обсуждают и согласовывают с Президентом основные направления послания, затем рассылают их в центральные исполнительные органы, которые должны вернуть проект, дополненный своими предложениями. Сведение всех предложений в окончательный текст осуществляет АП. Это общий алгоритм подготовки послания. 

Как выше уже отмечалось, Президент оглашает своё послание на сессии Парламента. При этом, депутатским корпусом, вопросы главе государства не задаются, а само послание не подлежит обсуждению.

Однако из этого не следует, что послание вообще не обсуждается. Напротив, после его оглашения начинается пропаганда и разъяснение сути этого политического документа.

Исполнение послания возлагается на правительство, которое разрабатывает общенациональный план мероприятий по реализации послания в виде таблицы, в которой отражены президентские тезисы в виде «мероприятий», форма исполнения, ответственный орган и срок исполнения. Проект этого плана одобряется на заседании правительства.

Так, например, 10 сентября 2024 года правительством был рассмотрен и одобрен проект Общенационального плана (ОНП) мероприятий по реализации Послания. После согласования с АП готовит Указ Президента РК об утверждении плана мероприятий. Контроль за его исполнением возлагается на АП, а исполнение пунктов общенационального плана находится на контроле у премьер-министра.

Возникает вопрос: «Почему план по реализации мероприятий послания Президента имеет название Общенационального, а не Общенародного? Ведь президент со своим посланием обращается к народу Казахстана, а не к нации. Да и в преамбуле Конституции РК, опять же, речь идет о народе Казахстана, а не о гомогенной нации.

В этой связи, с юридической точки зрения было бы более правильно, чтобы название плана реализации мероприятий послания Президента, корреспондировалось с конституционной терминологией «послание народу Казахстана».

И наконец, это повод задуматься о правовой стороне Послания Президента. Является ли оно нормативным правовым актом или нет?

Дело в том, что, согласно Конституции, единственными правовыми актами, которые издает президент, являются указы и распоряжения. То есть де-юре послание президента не является нормативно-правовым актом и не имеет юридической силы.

Послание Президента – программный политический документ (заявление о намерениях), которым он доводит до народа Казахстана политический курс развития страны, акцентирует внимание на текущих актуальных проблемах, предлагает способы их решения, а также подводит в нем итоги проделанной работы.

Таким образом, юридическую силу имеет не послание Президента, а Указ Президента РК об утверждении плана мероприятий по реализации положений этого послания. Положения данного Указа носят обязательный характердля исполнительной власти и её политических государственных служащих.

Но ни для кого не секрет, что система контроля за исполнением мероприятий послания является не эффективной. Хотя контроль за исполнением мероприятий посланий осуществляют и АП, и канцелярия премьера, они фиксируют только факт исполнения, но не могут оценить его качество. И это не говоря о том, что в системе контроля не принимают участие представители гражданского общества, хотя логически такой контроль должен быть для установления функции «обратной связи», т.к. послание все-таки адресовано народу.

Учитывая, что с 2022 года после конституционной реформы глава государства избирается только на один семилетний срок, это предполагает четкие, а не формально обтекаемые установки на их достижение. Четкость задач в послании, на наш взгляд, нужно и для того, чтобы в последующем, во-первых, плановое мероприятие исполнялось в точном соответствии с установкой президента, а не отдавалось на волю исполнителя. Во-вторых, это даст возможность АП не только фиксировать факт исполнения мероприятия, но и оценить его эффективность.

Оппоненты могут возразить, что такой контроль может привести к волюнтаризму или диктату со стороны президента или АП. Но ведь большинство плановых мероприятий, вытекающих из послания, как правило, реализуется через законы, которые проходят сложную процедуру разработки и принятия. Впоследствии принятый парламентом закон направляется на подпись главе государства, который может подписать закон или наложить вето.

И наконец, если Конституция наделила президента правом выступать от имени народа и государства, то и народ также вправе знать, как глава государства намерен решать задачи, стоящие перед государством и обществом.

Поэтому настало время изменить площадку, где президент презентует свои послания. Сегодня вряд ли можно считать, что парламент представляет весь спектр казахстанского общества. Документ такого статуса, как Послание, должен оглашаться не в парламенте, а на нейтральной площадке, с приглашением не только депутатов парламента и представителей всех ветвей власти, но и представителей политических партий, не прошедших в парламент, представителей крупных производственных коллективов, общественности со всех регионов республики. Тем более, это не противоречит смыслу подпункта 1) ст.19 КЗ РК о Президенте. Из редакции этой нормы можно понять, что Послание Президента РК народу Казахстана может оглашаться не только на сессии парламента.

Что касается текста послания, то в нем пора не только намечать перспективы развития внутренней и внешней политики, экономики, финансов и т.п., но и более конкретно раскрывать их содержательную часть. Полагаем, что в тексте послания также уместно персонально называть должностных лиц, которые будут ответственны за реализацию тех или иных положений послания. В настоящее же время они скрыты под эгидой коллегиального органа – правительства.

Это не только повысило бы исполнительскую дисциплину, но и позволило бы обществу лучше узнать деловые качества политического истеблишмента. С технической стороны, осуществление предложенного тоже не составит больших проблем, так как сам текст послания готовит АП с участием аппарата правительства. И наконец, такой формат обеспечил бы большую вовлеченность общества, аследовательно, и большее взаимодействие в деле реализации намеченного.

А главное, персонализация ответственности политических государственных служащих хорошо корреспондируется с пунктом 5 ст.60 Закона РК от 23 ноября 2015 года «О государственной службе Республики Казахстан» – увольнением политических государственных служащих в связи с утратой доверия. Иными словами, все исполнители должны знать, что за срыв или поверхностный подход к выполнению этих мероприятий они могут быть уволены.

Нам могут возразить, что освобождение политических государственных служащих за срыв плановых мероприятий от занимаемой должности может привести к так называемому «кадровому голоду».

Выход из этой ситуации можно найти через совершенствование Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе депутатов» (ст.34-1), и законов РК «О комитетах и комиссиях Парламента РК», «О политических партиях».

В этих законодательных актах надо наделить депутатов, представляющих партийную оппозицию в парламенте, правом формировать теневое правительство. Депутаты или представители их политических партий должны будут войти в состав такого теневого правительства, условно распределив «портфели» членов действующего правительства, и по этим направлениям мониторить их деятельность.

В случаях, когда член действующего правительства будет освобожден от занимаемой должности, на его место всегда будет возможность представить сразу несколько кандидатов от разных политических партий, которые в теневом правительстве мониторили деятельность освобожденного от должности лица.

Безусловно, членами теневого правительства должны быть не просто представители той или иной оппозиционной партийной группы или фракции, а лица, владеющие специальными знаниями и знающие специфику соответствующей отрасли. Не исключено, что в среде депутатов, в аппаратах их политических партий, имеющих статус парламентской оппозиции, может и не быть соответствующих кандидатур. Поэтому можно законодательно разрешить политическим партиям привлекать специалистов со стороны, которые хоть и не являются членами этих партий, но разделяют их программный курс. Таких специалистов можно найти среди предпринимателей, производственников, бизнесменов, ученых, а также граждан Казахстана, которые после окончания зарубежных вузов сделали успешную карьеру за рубежом, наконец, среди тех же акимов, которые были избраны на выборах и успешно зарекомендовали себя, как грамотные хозяйственники и организаторы.

В будущем, такая модель позволила бы не только поднять роль и значение политических партий, но и открыла бы дорогу в исполнительную власть профессионалам, а самое главное решила бы кадровую проблему.

Однако, чтобы это всё реально заработало, надо менять законодательство о государственной службе, которое по ряду требований, предъявляемых к кандидатам на государственную службу, противоречит Конституции РК (п.2 ст.14 и п.3 ст.39).

Полагаем, что законодательство о государственной службе должно быть рассчитано лишь на тех лиц, которые выполняют свои трудовые обязанности в качестве ответственных работников аппаратов государственных органов всех уровней. Лица же, которые сегодня по действующему законодательству являются политическими государственными служащими, не должны быть субъектами этого закона. У них должен быть иной правовой статус, например, по аналогии с депутатами парламента, которые содержатся за счет республиканского бюджета, но не являются государственными служащими.

Эти должностные лица должны иметь, прежде всего, стаж практической работы по профессии, это могут быть кризис менеджеры, креативно мыслящие специалисты и др.

Если при подборе специалистов на занятие, так называемых, политических должностей подходить с такой оценкой, то должно быть абсолютно не важно, имеют ли они стаж государственной службы или нет, владеют ли они государственным языком или нет, прошли они тест на знание закона о коррупции или нет и т.п. В отношении таких специалистов, на наш взгляд, должно действовать, как говорил Дэн Сяопин, лишь одно правило: «Не важно, какого цвета кошка, главное, чтобы она ловила мышей».

В заключении следует отметить, что Президент РК в своём послании народу Казахстана от 2 сентября 2024 года также заявил, что политические реформы – это «не разовая кампания» и они будут проводиться постоянно. Теперь только остаётся уповать на это.

• 29
• 21